Теоретико-правові засади формування та розвитку сучасного позитивного права

Сучасний етап розвитку позитивного права нерозривно пов'язаний з еволюцією його джерел, основна закономірність якої полягає у збільшенні їх кількості по мірі ускладнення суспільних відносин у процесі їх поступального прогресивного розвитку. При цьому таке збільшення кількості джерел позитивного права слід розглядати як об'єктивне явище, оскільки воно зумовлюється, з одного боку, об'єктивними внутрішніми обставинами розвитку правових систем, а з іншого - зовнішніми обставинами, які полягають у взаємній конвергенції правових систем сучасності між собою, що особливо якісно проявляється на рівні двох найбільших правових систем - романо-германської та англосаксонської.

Однією з основних тенденцій сучасного правового розвитку, яка суттєво впливає на систему джерел позитивного права, слід визнати конвергенцію (зближення) правових систем між собою, що є складовою загального процесу глобалізації. Об'єктивним наслідком такого процесу є збільшення багатоманітності системи джерел права відповідної держави, що, у свою чергу, суттєво впливає на їх ієрархічність, оскільки джерела національного права доповнюються все новими видами, які навіть можуть бути не характерними для історичного розвитку відповідної країни. У такий спосіб ієрархічність джерел права стає більш гнучкою, що пов'язано з ускладненням взаємозв'язків між ними, а на характер або ступінь такої ієрархії впливають історичні традиції розвитку правової системи.

Крім того, поява нових джерел права у національних правових системах сучасності внаслідок процесу їх конвергенції зовсім не означає або, принаймні, не повинна означати девальвації або переоцінки ролі та значення традиційних джерел права. Навпаки, слід констатувати, що традиційні джерела права у зв'язку з об'єктивним характером конвергенції правових систем отримують новий виток свого розвитку.

РОЗДІЛ 4

ПОЗИТИВНЕ ПРАВО ТА ПРОБЛЕМИ ЕФЕКТИВНОСТІ

ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

4.1 Позитивне право та удосконалення системи законодавства

Проблема ефективності законодавства, права та його окремих норм є визначальною у дослідженні відносин між державою і суспільством. Особливо це стосується державної влади, управління, діяльності суду та правоохоронних органів. Ефективність законодавства є, по суті, мірилом можливостей державної влади впливати юридичними засобами на розвиток суспільних відносин у вигідному для неї та суспільства напрямі. Це дає підстави говорити про забезпечення ефективності законодавства як про функціональну діяльність держави [435, с. 3]. Проте проблема ефективності законодавства якщо й розглядалася в юридичній літературі, то сучасний розвиток національних правових систем і зокрема правової системи України, об'єктивно вимагає системного підходу до вирішення цієї проблеми з урахуванням особливостей багатоманітної соціокультурної реальності.

Досліджуючи проблему вдосконалення системи законодавства України або підвищення її ефективності в цілому, методологічно важливим видається насамперед сформулювати відповідний підхід до розуміння поняття «законодавство», який у сучасній юридичній літературі тлумачиться по-різному. Не вдаючись до аналізу широкої палітри визначень даного поняття, потрібно констатувати, що всі вони так чи інакше зводяться до того, що поняття «законодавство» можна розуміти у широкому та вузькому значеннях.

У широкому значенні законодавство - це сукупність законів і підзаконних нормативно-правових актів, а у вузькому значенні - це сукупність лише законів як нормативно-правових актів вищої юридичної сили (після Конституції), прийнятих парламентом у встановленому порядку [547, с. 82].

Ми підтримуємо саме широкий підхід до розуміння поняття «законодавство», оскільки правове регулювання суспільних відносин об'єктивно не може обмежуватися лише їх законодавчим регулюванням, яке встановлює лише загальні та найважливіші положення, що визначають напрями розвитку тієї чи іншої сфери або галузі суспільного життя [244, с. 48].

Таким чином, для дослідження ефективності законодавства необхідно враховувати класифікацію цілей на відповідні види, серед яких можна виділити функціональні і предметні; ступінчаті і неступінчаті; матеріальні та юридичні. При цьому головна юридична мета - виконати вимоги законодавства - забезпечується юридичними гарантіями законності, до яких належать норми, що закріплюють верховенство закону; регулюють оскарження громадянами дій державних органів і посадових осіб; регулюють порядок здійснення державного примусу щодо виконання вимог законодавства, юридичних санкцій тощо. Гарантії законності й самі мають безпосередні цілі: попередження правопорушень і їх виявлення, усунення, ліквідація небажаних наслідків правопорушень, відновлення порушеного правомірного стану тощо.

Як бачимо, проблема значення і змісту категорії «мета» у визначенні ефективності законодавства дуже складна, що значно ускладнює формулювання його справжньої ефективності. Саме тому, на нашу думку, цілі прийняття відповідних правових рішень не можуть розглядатися як центральний елемент, необхідний для визначення їх ефективності, оскільки метою майже будь-якого правового рішення є удосконалення правового регулювання відповідної сфери або галузі суспільного життя, а відтак полегшення або покращення умов життя громадян. Водночас далеко не всі правові акти, як свідчить їх практична реалізація, мають позитивні суспільні наслідки, у тому числі ті, що охоплювалися передбаченням законодавця.

У зв'язку із цим складність виявлення цілей конкретних правових норм, а тим більше законодавства змушує деяких науковців шукати інших шляхів визначення ефективності правових норм і законодавства в цілому. Зокрема, П. Рабінович вважає, що під ефективністю дії правових норм треба розуміти всі суспільні наслідки: як ті, що охоплювалися метою законодавця, так і ті, які не охоплювалися цілями законодавця [400, с. 85, 87]. Так само і деякі інші вчені запропонували вимірювати ефективність законодавства шляхом перевірки практичного виконання його вимог [417, с. 87-88]. Під сумнів ставлять цілі правових норм як критерій їх ефективності і ті автори, які вважають, що повна ефективність законодавства досягається тоді, коли всі його цілі досягнуті з найменшими втратами для різних соціальних цінностей, з якомога меншими економічними витратами і в найкоротший термін [206, с. 96-98].

Вказане твердження означає, що економічні витрати, а також термін досягнення цілей законодавця - це теж критерії ефективності правових норм, причому не менш важливі, ніж самі цілі, оскільки досягнення цілей законодавства з великими витратами засобів і часу може звести нанівець їх ефективність. З цього приводу В. Лазарєв ґрунтовно зауважує, що оголошуючи мету критерієм ефективності, не можна відмовити в цих якостях засобам, які ведуть до досягнення даної мети [206, с. 97]. У даному випадку треба виходити з загальнофілософського підходу, що без належних засобів цілі є нереальними, нездійсненними, як і за відсутності цілей існуючі засоби не приведуть до бажаного результату [167, с. 381].

Слід погодитися з думкою В. Сіренка про те, що важливим у визначенні ефективності законодавства є результат його дії, хоча при цьому важко визначити, що предметно треба вважати результатом дії тієї чи іншої правової норми, нормативно-правового акта чи галузевого законодавства, тобто питання про те, яким чином можна чітко розмежувати результат дії конкретної норми права від результату дії інших правових норм. Адже, визначаючи ефективність реалізації законодавства, необхідно довести, наскільки отриманий результат причинно-пов'язаний з дією конкретної правової норми, а не діє в певних об'єктивних чи суб'єктивних соціальних факторах. Якщо не визначити цей причинно-наслідковий зв'язок, то не можна точно визначити, яку саме правову норму або норми потрібно, наприклад, змінити з метою досягнення кращого результату [435, с. 6-7]. Не можна також забувати і про те, що дія конкретної правової норми в сукупності з діями інших правових норм та інших об'єктивних і суб'єктивних чинників може призвести до непередбачуваних наслідків позитивного чи негативного характеру, які не планувалися або не були враховані законодавцем. Інакше кажучи, нині юридична наука, як і відповідні органи державної влади, ще не спроможні виявити, які конкретні процеси та в яких кількісних показниках є результатом дії відповідних правових норм [206, с. 44, 47]. При цьому треба також враховувати, що, досліджуючи кінцеві результати правових норм та порівнюючи їх із цілями права, можна визначити сумарну ефективність дії правових норм, враховуючи їх досконалість і правозастосовну діяльність суб'єктів владних повноважень.

Крім зазначених підходів, доцільно виділити й інші. Зокрема, відповідно до одного з них, в оцінку ефективності правової норми включаються такі елементи, як соціально-корисний характер результату дії правової норми, врахування витрат матеріальних засобів і часу для досягнення відповідних цілей [175, с. 111].

Ще існує підхід до визначення ефективності правових норм, який робить акцент на якісних властивостях позитивного права, вираженого у формі законодавства. Відповідно до цього підходу ефективність правових норм вимірюється через їх здатність реально спрямовувати суспільні відносини на позитивний розвиток, тобто досягати виключно позитивних результатів. Ця здатність, на думку представників запропонованого підходу, зумовлена внутрішніми властивостями самих правових норм [493, с. 22-25]. Автори цього підходу, не погоджуючись із запропонованою та згаданою вище концепцією співвідношення результату і мети, як єдиного критерію ефективності права, стверджують, що ані результат дії правової норми, ані її зв'язок із цілями не можуть входити до змісту поняття ефективності, оскільки мета і результат є явищами, які не охоплюються безпосередньо самим змістом права, тобто сутність або якісна внутрішня властивість предмета змішуються з тими явищами, в яких вони виражаються. Саме тому визначення співвідношення результату і мети не може бути визначенням сутності поняття ефективності, а лише шляхом до її виміру [493, с. 26].

Слід додати, що цілі правової норми не можна виводити з її змісту безпосередньо, оскільки такий підхід не враховує конкретного соціального контексту або змісту, для досягнення якого норма чи законодавство в цілому приймається. Необхідно враховувати, що самі норми права і суспільні відносини, виразниками яких вони є, треба розглядати лише у взаємозв'язку з усією системою правових норм і суспільних відносин, до якої ці норми належать [420, с. 90-91].

Існує позиція, відповідно до якої ефективність самої правової норми є лише як потенційна ефективність, що нівелюється у процесі реалізації правової норми, тобто у її взаємодії з реальним соціальним життям. Таким чином, поза правовою практикою не можна вести мову про ефективність законодавства [495, с. 21].

Цікавим методологічним підходом до розуміння природи ефективності законодавства слід визнати думку В. Сіренка, який у поняття ефективності законодавства включає наступні елементи: 1) соціальні потреби, які намагаються задовольняти за допомогою конкретного нормативно-правового акта; 2) правові засоби, їх кількість та якість; 3) спроможність правових засобів задовольняти соціальні потреби, які закріплені у нормативно-правовому акті; 4) перспективність напрямів удосконалення законодавства з метою задоволення соціальних потреб за допомогою правових засобів [435, с. 12].

Враховуючи вищеназвані методологічні підходи до розуміння сутності терміна «ефективність законодавства», а також соціокультурний підхід до позитивного права, вважаємо, що ефективність законодавства можна визначати як раціональне використання в процесі правового регулювання соціальних та юридичних чинників, внаслідок чого суспільні відносини розвиваються у вигідному для суспільства і держави напрямку на засадах забезпечення належного соціального компромісу між учасниками суспільної комунікації [258, с. 30].

Слід зазначити, що системний розвиток законодавства як цілісної та збалансованої системи, його ефективність залежать від дії різних чинників, одним з яких слід назвати якість законів, що приймаються. На думку Ю. Тихомирова, поняття «якість закону» характеризує сукупність властивостей і зв'язків, якими повинен володіти будь-який закон і які необхідно йому надати ще на стадії проектування законотворчості. Воно визначає завдання, які розв'язуються в процесі законотворчості, і є критерієм ефективності законопроектів [477, с. 3-4].

Сучасна вітчизняна та зарубіжна юридична наука представлена значною кількістю підходів до розуміння поняття «якість закону», незважаючи на те, що воно було введено у науковий обіг порівняно нещодавно. Втім слід визнати, що в юридичній науці набирає обертів тенденція щодо визначення двох визначальних підходів стосовно розуміння даного поняття, які, на нашу думку, умовно можна назвати: вузький і широкий (комплексний). Якщо взяти до уваги вузький підхід, то під якістю закону потрібно розуміти або його відповідність різноманітним соціальним потребам та здатність забезпечити належне правове регулювання конкретного кола суспільних відносин (економічних, політичних, культурних тощо) [378, с. 5-7], або сукупність властивостей, які іманентно притаманні юридичному закону як регулятору суспільних відносин [146, с. 17-33].

Враховуючи той факт, що вказані підходи не суперечать один одному, а навпаки, перебувають у стійкому та нерозривному взаємозв'язку між собою, в юридичній науці сформувався широкий підхід до розуміння поняття «якість закону», який синтезує основні риси двох визначених точок зору. Зокрема, якщо перший із вказаних підходів орієнтується на вивчення якості закону у його співвідношенні з економічними, політичними, культурними та іншими суспільними відносинами, явищами, і в процесі дослідження йдеться про якість змісту правових норм та їх соціальну обумовленість, то другий підхід спеціалізується на вивченні якості форми закону, тобто притаманних йому ознак як джерела права та особливостей викладу правових норм у його тексті. Оскільки форма та зміст перебувають у діалектичному взаємозв'язку, то і якість закону, а відтак і ефективність законодавства, може бути всебічно розкрито лише як одночасно якість його змісту та форми.

Досліджуючи поняття «якість закону», необхідно визначити його критерії. Зокрема, Т. Прімак, розглядаючи проблему удосконалення законодавства, виокремлює наступні його критерії: по-перше, властивості або показники закону, які характерні для національної правової системи суспільства і на основі яких повинні розроблятися стандарти якості закону; по-друге, певні міжнародні стандарти, загальновизнані принципи і норми міжнародного права; по-третє, практика реалізації закону, яка є основним показником його ефективності, цінності та корисності, а також свідчить про його здатність задовольняти як приватні, так і публічні інтереси [393, с. 54].

Адже основна сфера буття закону - це його практична реалізація суб'єктами права. Як зазначає Б. Спасов, ефективність системи законодавства вимірюється за допомогою його практичної реалізації, особливо правозастосування [445, с. 54]. Водночас не можна забувати одне застереження, згідно з яким закон, що об'єктивно не відповідає потребам соціального розвитку, природі права та його принципам, з формальної точки зору, може виявитися достатньо дієвим та активно впливати на поведінку і діяльність людей, викликаючи у соціальному середовищі зміни, що мали згубні наслідки для суспільства. В історичній ретроспективі це переконливо довели акти карально-репресивного характеру, які слугували могутнім засобом, що стримував ініціативу в господарській сфері, і тим самим охороняли економічну систему від проникнення в неї прогресивних, апробованих світовою практикою способів господарювання. До цього, можна також додати статті кримінальних кодексів, що слугували знаряддям боротьби з політичним вільнодумством, репресивно-каральні норми трудового, адміністративного законодавства тощо. Забороняючі та репресивні засоби, переведені нормотворчою практикою на юридичну мову, забезпечені жорсткими санкціями і міцним каральним апаратом, формально реалізовувалися достатньо ефективно, входили у масову свідомість, ставали невід'ємним атрибутом повсякденного життя, завдаючи при цьому величезної шкоди суспільству [521, с. 490].

У науковій літературі зазначається, що неналежна якість законів проявляється, зокрема: 1) у неадекватному відображенні в законі соціальних процесів; 2) у недостатньо точному проектуванні цих процесів на майбутнє, неточному прогнозуванні можливих шляхів розвитку суспільства, внаслідок чого цілком можливо зробити помилковий вибір перспективного розвитку і політико-правової трансформації; 3) у відсутності системності законодавства, порушенні принципів внутрішньої узгодженості, несуперечливості, виникненні колізій і прогалин у законодавчих нормах; 4) регулюванні законами другорядних за значенням суспільних відносин; 5) декларативному характері значної кількості законодавчих норм; 6) наявності у законах юридичних і лінгвістичних помилок; 7) недотриманні вимог законодавчої техніки [455, с. 209].

Що ж до характеристики належної якості закону, то, на думку О. Козулін, такими ознаками є: конституційність та законність, як предметна та змістовна відповідність закону іншим актам законодавства; адекватність концепції закону тій ролі у суспільному житті, яку закон як джерело права повинен та може виконувати; заснований на концепції зміст закону, що за допомогою юридичних засобів забезпечує досягнення цілей його прийняття; форма викладення змісту, яка забезпечує точність та ясність викладу його змісту, зручність у використанні закону як юридичного документа [176, с. 206].

Крім того, не потребує спеціального обґрунтування теза про те, що якість законів безпосередньо стосується престижу в суспільстві. Це, означає, що закон має бути не лише якісно виписано, прийнято та офіційно опубліковано, а й сприйнято тими суб'єктами, які повинні його виконувати. Суб'єктам правореалізації, особливо правозастосування, має бути чітко зрозуміло, як співвідноситься новий закон з тими, що вже є чинними, як закон вбудовується в загальну систему законодавства і які конкретні дії на виконання нового закону вимагаються від них самих.

Слід звернути увагу на те, що поняття «якість закону» включає внутрішню та зовнішню складові, які формуються під впливом соціального та власне, юридичного чинників. При цьому внутрішня, або національна, складова якості закону безпосередньо залежить від особливостей соціокультурного розвитку суспільства і держави, органічно вміщує в собі ментально-ідеологічні характеристики суспільства, ціннісні засади його розвитку тощо, а зовнішня, або міжнародна, складова залежить від сприйняття або, навпаки, несприйняття тих чи інших стандартів розвитку законодавства інших держав, які потребують імплементації у національне законодавство держави [153, с. 236].

Конструкція поняття «якість закону» включає певний спектр властивостей, завдяки яким він здатний задовольняти як суспільні, так і індивідуальні потреби відповідно до призначення та сутності права. При цьому для визначення закону як «якісного» важливі, з одного боку, сутнісно-правові, а з іншого - спеціально-юридичні властивості. В межах даного дослідження слід погодитися з думкою Р. Кобрияка у тому, що не зовсім правильним видається зводити сутність абстракції «якість закону» лише до його фактичного застосування або реалізації. Адже «якість закону» як багатоаспектне поняття передбачає задоволення нормативно-правовим актом цілої низки вимог як із змістовної, так із формальної точки зору. Водночас, навіть дотримання змістовних та формальних вимог якості закону, далеко не завжди є гарантією безперешкодної реалізації волі законодавця, вираженої за допомогою правового регулювання.

Дослідження соціальної ефективності законодавства тісно пов'язане з вивченням його соціальної зумовленості. У цьому контексті варто погодитися з думкою В. Кудрявцева, який писав: «аналіз соціальної ефективності права тісно пов'язаний з вивченням його соціальної обумовленості. Між цими двома явищами існує тісний двосторонній зв'язок. Якщо та чи інша норма не викликана вимогами життя, то не можна розраховувати на те, що її застосування дасть позитивний результат. Однак лише на основі вивчення ефективності законодавства можна внести корисні пропозиції щодо його подальшого удосконалення» [199, с. 11].

Справа в тому, що у випадку, коли та чи інша правова норма не викликана вимогами життя, навряд чи можна розраховувати, що її запровадження дасть бажаний результат. Якщо правові норми створюються на підставі суб'єктивної та неадекватної оцінки реальних суспільних відносин, їх реалізація може призвести до наслідків, які викличуть соціально-політичну напругу і значно спотворять зміст самих правових норм. Отже, будь-яка правова норма може бути ефективною лише тоді, коли вона базується на досягнутому рівні соціального розвитку. Негативні ж наслідки для суспільства матиме як запізніла фіксація у праві сформованих суспільних відносин, так і «забігання наперед» або передчасне закріплення у законодавстві «незрілих» можливостей. При цьому спроба примусового запровадження відповідних правових норм, без врахування якості та зрілості об'єктивних соціокультурних умов розвитку суспільства рано чи пізно призведе до швидкого згасання нововведень, до того, що такі передчасно закріплені норми не витримають випробування життям [354, с. 13-14].

Соціальна характеристика якості закону включає в себе, по-перше, ступінь адекватності відображення в законі соціальних процесів, які відбуваються в житті соціуму; по-друге, точність проектування зазначених процесів на їх майбутній розвиток; по-третє, прогнозування можливих шляхів розвитку основних сфер життєдіяльності суспільства та нерозривно пов'язаного з цим вибору шляхів правового регулювання, їх зміни у бажаному для законодавця напрямку [71, с. 5].

Соціальний аспект якості закону або, іншими словами, його соціальна адекватність, є інтегративною властивістю закону, що містить наступні складові:

1. Соціальна справедливість, тобто сутнісна якість самих суспільних відносин, що опосередковує виправданий в межах певного соціокультурного виміру ціннісно-нормативний масштаб, за допомогою якого дії суб'єктів можна оцінити з точки зору їх суспільної корисності або шкідливості. Цілком очевидно, що закон, який не відповідає вимогам соціальної справедливості або принаймні перешкоджає її досягненню, не може бути визнаним якісним.

2. Гуманістична природа права, яка означає адекватне і належне відображення в законі потреб та інтересів людської особистості, яка є найвищою соціальною цінністю. З цієї точки зору, ефективним у правовому значенні може стати той закон, який набуває в системі мотивації дій та вчинків як окремої особи, так і соціальних, державних спільнот, якості пріоритетного стимулу. Закріплення даного підходу у законотворчості та всій юридичній практиці дозволить подолати спрощену схему уявлень про механізм дії законів, відповідно до якої дієвими стають лише ті з них, які спираються переважно на примусову силу держави. Теорія «іманентної» дії закону має поступитися теоретичним концепціям, що відповідають потребам життя, в основі якої - людина, її інтереси та потреби [522, с. 493].

У демократичному суспільстві закон повинен розглядатися не як самоціль, а як засіб для вирішення загальносоціальних завдань, насамперед тих із них, які створюють людині режим найбільшого сприяння. Ступінь розвитку правової держави визначається не кількістю прийнятих законів, а тим, наскільки вони сприяють прояву особистої ініціативи та активності, утвердженню автономності особи, реалізації її можливостей у різних сферах суспільного буття. Саме тому, як зазначає В. Лемак, законодавче регулювання має засновуватися на повазі до людської особистості, визнанні її самобутності та унікальності [211, с. 232]. У цьому контексті надзвичайно важлива відповідність законів, що приймаються, міжнародно-правовим стандартам у сфері прав людини.

Як зазначають Н. Оніщенко та Н. Пархоменко, гуманізація змісту сучасного законодавства означає проведення державою людиноцентристської політики, згідно з якою людина, її життя, інтереси та потреби лежать в основі регулюючого впливу законодавства. При цьому трансформуються методи правового регулювання, збільшується кількість заохочувальних, стимулюючих, уповноважуючих норм, відбувається перехід від імперативного до диспозитивного регулювання в тих сферах суспільних відносин, де це можливо і доцільно [355, с. 101].

3. Відповідність моральним засадам суспільства, що означає неможливість закріплення в законі тих норм і правил, які спонукають людину до вчинення аморальних дій або, навпаки, сприяють тому, що індивід утримується від здійснення вчинків, заснованих на альтруїстичних переконаннях. Це означає, що цілі та приписи закону повинні бути морально зорієнтовані, тобто звернені до моралі як до одного з основних соціальних регуляторів людської поведінки в межах відповідних темпорально-просторових вимірів. Посилення морального потенціалу закону підсилює його правову цінність, знімає проблему протистояння між нормами закону та суб'єктами, яким він адресований.

У цьому контексті слушною є думка американського правознавця Бермана, який акцентує увагу на тому, що право - це не лише факт або дійсність й ідея, поняття, певний ціннісний критерій. Воно неминуче має інтелектуальний і моральний параметри [40, с. 532]. Говорячи про кризу права у ХХ ст., вчений вбачає її основні причини саме у занепаді моралі: «право у ХХ столітті, як у теорії, так і на практиці, дедалі менше сприймається як ціле, зведення, організм. Право стає більш фрагментованим, суб'єктивним, більше налаштованим на зручність, ніж на мораль, воно більше акцентує на негайних наслідках, ніж на послідовності та успадкованості» [40, с. 52-53].

4. Відповідність прогресивному характеру соціальної діяльності, об'єктивним тенденціям соціального розвитку, що передбачає наявність у законодавчих актах тих правових норм, які вже мають свій фактичний аналог у соціокультурній дійсності на основі правомірної діяльності людей. Втім об'єктивний характер закону зовсім не означає, що у всіх без винятку випадках процес правотворення передує законотворчості. Адже законодавець у багатьох ситуаціях може і повинен діяти на випередження появі відповідних фактичних відносин, які є потенційними правовідносинами. Необхідність такої випереджаючої законотворчості є особливо важливою на перехідному етапі, в умовах, коли оновлення економічного і політичного життя країни вимагає застосування принципово нових видів діяльності [521, с. 494].

За словами О. Ющика, норми права існують «не заради самих себе», а для закріплення реальних суспільних відносин. Саме тому справжній зміст правових норм є таким, якими є реальні права і обов'язки суб'єктів сформованих правовідносин. При цьому проблема, на думку вітчизняного вченого, полягає у тому, щоб у багатоманітних суспільних відносинах знайти ті, які «мають юридичну природу», тобто виступають у якості прояву сутності права «на поверхні соціального життя» [562, с. 54].

5. Ресурсна забезпеченість характеризує реальну здатність закону задовольняти інтереси громадян за допомогою тих можливостей, які їм надаються. При цьому ресурсна забезпеченість закону не обмежується лише фінансовою спроможністю забезпечити його реалізацію, а включає також низку заходів організаційного та матеріально-технічного характеру, здійснення яких є насамперед обов'язком органів державного управління, покликаних забезпечити правореалізаційні дії громадян та їх об'єднань [521, с. 495].

Ресурсна забезпеченість закону, як складова його внутрішньої якості та ефективної реалізації, є комплексом відповідних умов, спрямованих на забезпечення зовнішнього аспекту нормативності позитивного права, що проявляється у поведінці індивідів, які реалізують або здійснюють правові приписи. Адже норми права поза аспектом їх безпосереднього здійснення виступають не більше, ніж суб'єктивне, позбавлене змісту буття, яке є для суб'єктів соціальної комунікації лише «чужою владою» [562, с. 395].

Окрім зазначеного, соціальний аспект якості закону включає також найважливіші економічні, політичні, ідеологічні, культурні та інші чинники розвитку законодавства. При цьому на якість конституційного та адміністративного законодавства більший вплив справляють політичні чинники, цивільного і господарського законодавства - економічні чинники, трудового законодавства - соціальні. Сила впливу зазначених чинників може змінюватися залежно від змін у напрямах державного та суспільного розвитку. Втім слід визнати, що одним із найбільш впливових чинників розвитку законодавства є саме економічний, оскільки внаслідок економічних перетворень у державі змінюється законодавче регулювання різних сфер суспільних відносин. Також останнім часом, особливо в Україні, суттєвий вплив на розвиток законодавства справляють і політичні чинники, зокрема політичні події процеси, політична практика, політичні програми тощо. Про це яскраво засвідчила Революція Гідності 2013-2014 років, а також воєнні події у Донецькій та Луганській областях у 2014-2015 роках.

Таким чином, соціальна складова ефективності законодавства - це належне відображення у нормативно-правових актах системи найважливіших соціальних цінностей та чинників, що мають певний соціокультурний вимір, об'єктивно функціонують у певному суспільстві та вимагають адекватного юридичного закріплення, охорони і захисту з метою забезпечення розвитку суспільства.

Як вже зазначалося, для повного розуміння поняття «якість закону» важливе значення має юридичний аспект, або юридична адекватність закону, яка полягає у здійсненні належного перекладу на мову права соціальних цілей, завдань, вимог, що становлять зміст закону, а також надання їм спеціальними механізмами дієвого характеру, тобто здатності бути сприйнятими адресатами закону та реалізованими в їх практичних діях, внаслідок чого досягаються заплановані фактичні результати.

Конституційність закону відображає дію системи стримувань і противаг апарату верховної публічної влади, підконтрольність законодавчих рішень парламенту конституційній юстиції. Тим самим закон вбудовується в конституційну систему, що підкоряється найвищому правовому акту в державі й унаслідок цього наділяється вищою юридичною силою, яка має легальний та легітимний характер. Конституційність закону характеризується його узгодженістю з нормами та принципами Основного Закону держави, тим самим сприяючи утвердженню та підтримці конституційної стабільності й порядку в державі. Конституційним є той закон, який прийнятий за встановленою конституцією та законами процедурою. Конституційність закону забезпечується переважно дієвістю механізму конституційного контролю [521, с. 504].

Окрім конституційності закону, до його фундаментальних властивостей належить також його верховенство (після конституції як акта найвищої юридичної сили) в системі всіх нормативно-правових актів держави. Верховенство закону вказує, зокрема, на такі його характеристики: 1) панівне становище закону в структурі національного законодавства, характеризує його вищу юридичну силу, пряму дію на всій території держави; 2) неможливість, з одного боку, його зміни чи відміни жодним органом, окрім парламенту, який його видав, а з іншого - необхідність приведення всіх підзаконних нормативно-правових актів у відповідність до положень закону; 3) особлива значущість суспільних відносин, які є предметом правового регулювання відповідного закону; 4) найбільш високий, після конституції, рівень нормативного узагальнення законодавчих положень.

Повертаючись до тлумачення законодавчого дисбалансу та його співвідношення з поняттям «якість закону», варто знову наголосити на необхідності уникнення вузького тлумачення останнього. Адже будь-який закон, окрім його аналізу з розгляду соціальної обумовленості та відповідності правилам юридичної техніки, необхідно розглядати у сукупності з іншими нормативно-правовими актами, тобто з позиції його узгодженості з офіційними правовими нормами та можливості погодження з наступними документами. Варто погодитися з думкою про те, що «якісного» закону, як би він не був збалансований із системою вже прийнятих нормативних актів, бути не може, а отже, прояв законодавчого дисбалансу не завжди «перебуває на поверхні», а частіше за все у латентному вигляді пронизує всю систему законодавства, руйнуючи її цілісність [35, с. 12-13].

Отже, ще одним важливим показником ефективності законодавства слід визнати наявність чіткої ієрархічної побудови його системи, що має бути закріплена на законодавчому рівні. На даній проблемі слід зупинитися окремо, особливо в контексті сучасних українських реалій.

Як відомо, будь-яка система функціонує таким чином, що взаємозв'язки між її елементами надають цій системі нових властивостей, які відсутні у її окремих елементів. Саме ця ознака є ключовою при розмежуванні системи від простого набору непов'язаних між собою елементів. Не є винятком система законодавства, яка в будь-якій державі побудована на ієрархічних взаємозв'язках між нормативно-правовими актами, виданими уповноваженими державними органами. Основний принцип, на основі якого будується система законодавства, полягає у встановленні ієрархічних зв'язків між нормами, що містяться в різних нормативно-правових актах. Для виявлення таких взаємозв'язків необхідне є врахування низки чинників, які визначають місце конкретного виду нормативно-правового акта в ієрархічній системі законодавства в цілому.

Аналіз юридичної літератури з даної проблематики дає можливість констатувати, що більшість учених-правознавців обґрунтовують ієрархічну систему законодавства через ієрархію державних органів, уповноважених видавати відповідні нормативно-правові акти [426, с. 4]. Інші ж чинники розглядаються науковцями як другорядні або такі, що є винятком із загального правила [210, с. 16].

Дійсно, ієрархічна побудова державних органів є одним із найголовніших чинників, що справляє безпосередній вплив на формування ієрархічної системи законодавства. Водночас такий однобічний підхід до питання про залежність між ієрархією законодавства та ієрархією державних органів не дає змоги відповісти на деякі принципово важливі питання: 1) ієрархія державних органів не пояснює, чим обумовлена ієрархічна система норм законів України, які можна класифікувати на конституційні, кодифіковані та звичайні або поточні, хоча всі вони прийняті парламентом України - Верховною Радою України; 2) керуючись лише зазначеним чинником, неможливо логічно обґрунтувати пріоритет норм міжнародних договорів над нормами національного законодавства, які закріплено у частині 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» [133]; 3) за умови використання лише названого критерію не видається очевидним положення, згідно із яким норми законів мають більшу юридичну силу відносно норм підзаконних актів, адже, як відомо, чинне законодавство України не закріплює, наприклад, безпосередню підпорядкованість системи органів виконавчої влади Верховній Раді України як єдиному законодавчому органу влади. При цьому, незважаючи на те, що у частині 2 статті 113 Конституції України [184] та частині 3 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [132] встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України, на нашу думку, не можна говорити про пряме підпорядкування Уряду Парламенту України, оскільки зазначені органи належать до різних гілок державної влади, між якими діє система стримувань і противаг, а підконтрольність, підзвітність і відповідальність Кабінету Міністрів України обмежена лише відповідними нормами Конституції України, які фактично покликані забезпечувати необхідний дієвий механізм взаємодії між законодавчою та виконавчою гілками влади в Україні.

Також слід звернути увагу на ту обставину, що в Україні, як і в більшості сучасних держав, не існує чітко підпорядкованої системи державних органів. Такої системи і не повинно існувати, враховуючи необхідність реалізації принципу розподілу державної влади, що супроводжує розвиток усіх демократичних держав. Подібна ієрархія державних органів є характерна лише для виконавчої гілки державної влади, органи якої уповноважені приймати виключно підзаконні нормативно-правові акти. Таким чином, в найбільшій мірі вплив ієрархії державних органів на ієрархічну систему нормативно-правових актів або законодавства в широкому розумінні властивий лише для тієї її частини, яку утворюють підзаконні нормативно-правові акти системи органів виконавчої влади.

Крім цього, неможливо визначити юридичну силу правових норм, які містяться у правових актах, прийнятих недержавними органами, наприклад, на референдумі. У подібних випадках можна лише застосовувати загальну норму частини 1 статті 5 Конституції України, яка закріплює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Хоча і в цьому випадку пріоритетність норм законів, прийнятих на Всеукраїнському референдумі, перед нормами звичайних законів, прийнятих Верховною Радою України, засновується не на букві закону, а лише на логічному та доктринальному умовиводі.

Зазначеним не вичерпується проблема побудови чіткої ієрархічної системи законодавства в Українській державі. Відкритим залишається питання щодо співвідношення юридичної сили актів Президента України та актів Кабінету Міністрів України. Так, частина 3 статті 106 Конституції України закріплює, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які обов'язкові до виконання на території України. Відповідно до статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Уряд України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції і законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов, а акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. З вказаних норм, хоча і не безпосередньо, випливає, що укази і розпорядження Президента України, а також постанови Верховної Ради України мають вищу юридичну силу щодо актів Кабінету Міністрів України, проте невирішеним залишається важливе питання щодо ступеня юридичної сили указів і розпоряджень Президента України, а також постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Отже, беззаперечним слід визнати факт, що відсутність чітко встановленої на законодавчому рівні окремої юридичної форми для відповідного виду нормативно-правових актів тягне неоднозначність їх юридичної природи і, як наслідок, - складність визначення конкретної юридичної сили відповідних правових норм. З урахуванням зазначеного, вважаємо, що одним із шляхів вирішення цієї проблеми слід визнати прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», в якому, серед іншого, потрібно чітко передбачити, який орган державної чи муніципальної влади уповноважений приймати ті чи інші правові акти з конкретно визначених питань. При цьому, з метою уникнення потенційної можливості виникнення колізій між нормами різних за юридичною формою правових актів одного органу публічної влади вважаємо за доцільне закріпити у запропонованому законі перелік відповідних питань, з яких може видаватися той чи інший правовий акт.

Водночас слід зазначити, що юридична сила нормативно-правового акту не є єдиним критерієм побудови ієрархічної системи законодавства, оскільки вказана система детермінується різними чинниками, сукупний вплив яких у кінцевому результаті визначає їх місце [484, с. 58]. Так, окрім юридичної сили нормативно-правового акту, можна виокремити наступні чинники, що справляють вплив на побудову ієрархічної системи норм права: 1) час прийняття нормативно-правового акту, що впливає на принцип пріоритету правових норм, які були прийняті пізніше та регулюють аналогічну сферу суспільних відносин; 2) чіткість та визначеність регламентації відповідних правовідносин, за допомогою чого визначається принцип пріоритету спеціальних норм над загальними [54, с. 75]; 3) ступінь безпосередності вираження волі народу в нормативно-правовому акті; 4) ступінь абстрактності правових норм; 5) значущість (важливість) суспільних відносин, які регулюються за допомогою відповідного нормативно-правового акту; 6) кодифікований характер акту; 7) делегування нормотворчих повноважень тощо [484, с. 59].

Таким чином, при побудові чіткої ієрархічної системи українського законодавства необхідно виходити не з автономного впливу окремих чинників на формування такої системи, а з їх сукупної дії на даний процес. При цьому зазначені принципи являють собою теоретичне обґрунтування побудови ієрархічної системи законодавства, а отже, поза нормативно-правовим закріпленням вказані принципи не можуть виступати в якості формально визначеної правової основи для визнання ієрархічного пріоритету між правовими нормами різного рівня. Для практичного втілення подібної моделі необхідно, щоб відповідна ієрархічна залежність була закріплена у правовій формі. З цією метою доцільно прийняти спеціальний Закон України «Про нормативно-правові акти», в якому має бути чітко регламентовано порядок підготовки, видання та оприлюднення нормативно-правових актів, чітко визначено коло питань, які підлягають врегулюванню за допомогою відповідного виду нормативно-правового акту, встановлено ієрархію нормативно-правових актів та її залежність від тих чи інших принципів і юридичних фактів, а також процедура моніторингу реалізації нормативно-правових актів.

Крім цього, необхідно враховувати, що пряма дія закону як акту вищої юридичної сили означає, що закон повинен мати властивості документу безпосередньої регулятивної дії, тобто реалізовуватися у діях суб'єктів права, незважаючи на те, чи прийняті на його виконання відповідні підзаконні нормативно-правові акти. У зв'язку із цим вважаємо за доцільне доповнити Закон України «Про нормативно-правові акти» положенням згідно із яким, не допускається відмова від реалізації положень Конституції України та прийнятих на їх основі законодавчих норм у зв'язку з відсутністю конкретизуючих їх приписів у відповідних підзаконних нормативно-правових актах.

Наступною складовою юридичного аспекту якості закону є вимога забезпечення формальної визначеності законодавчих норм, яка передбачає передусім ясність та недвозначність їх змісту, що унеможливлює їх різне тлумачення. Властивість визначеності закону орієнтує законодавця на збереження стабільності правового регулювання та неприпустимість внесення довільних змін.

Ще на початку ХХ ст. І. Покровський зазначав, що однією з перших і найсуттєвіших вимог, які пред'являються до права людською особистістю є вимога визначеності правових норм. Якщо кожен окремий індивід повинен підкорятися праву, якщо він повинен пристосовувати свою поведінку до його вимог, то очевидно, що першою умовою впорядкованого суспільного життя є визначеність цих вимог. Будь-яка неясність у даному значенні суперечить самому поняттю правопорядку і ставить індивіда у скрутне становище: невідомо, що саме виконувати та до чого пристосовуватися. Адже чим більше розвивається індивідуальна самодіяльність, тим більше зростає потреба у визначеності права. Людина, яка взаємодіє із суспільством та державою, має право вимагати, щоб їй остання точно вказала, чого від неї хочуть та в які межі ставлять. Право на визначеність правових норм є одним з невід'ємних прав людини без нього взагалі про жодне право не можна вести і мови» [377, с. 124].

Обумовлена природою прав людини вимога формальної визначеності правових норм передбачає також, що учасники відповідних правовідносин повинні мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки та бути впевненими у незмінності свого офіційно визнаного статусу, прав і обов'язків. Очевидно, що численні та далеко не завжди виправдані внесення змін до нещодавно прийнятих законів, як і насичення законодавства юридично невизначеними нормами підриває довіру громадян до закону і держави. Це призводить до того, що відповідні законодавчі положення перестають реалізовуватися на практиці або навіть діють всупереч соціальному призначенню права як найбільш дієвого нормативного регулятора суспільних відносин.

Законодавство як основний інструмент державного управління використовується для реалізації всієї системи функцій держави. При цьому ефективність законодавства вимірюється за допомогою значної кількості чинників, що мають соціокультурний вимір. У цьому контексті законодавство повинно бути спрямоване на забезпечення: 1) встановлення соціально орієнтованих цілей, пріоритетів і принципів управління суспільними ресурсами та формування інституційного середовища, а також відповідних їм критеріїв оцінки результатів та соціально-економічних наслідків реалізації закону; 2) узгодження можливостей, тобто інтересів, потреб, завдань та ресурсів усіх учасників відносин у відповідній сфері життєдіяльності суспільства; 3) формування дієздатного механізму реалізації закону відповідними суб'єктами права, тобто прав, обов'язків та міри відповідальності за його порушення. Виконання законом цих та інших функцій визначається його змістом і дає змогу судити про те, наскільки в результаті законотворчості реалізовані принципи концепції якості життя населення - паритет окремої особистості та органів держави, паритет різних соціальних груп, першочергова цінність соціальної злагоди і компромісу, соціальна рівність і справедливість [71, с. 6].

Таким чином, забезпечення правової, або формальної, визначеності закону залежить від багатьох чинників, зокрема оптимального відображення у його змісті абстрактних і конкретних норм, від точного використання оціночних понять, що подаються у тексті відповідного закону, від чіткого визначення цілей закону тощо [521, с. 499-500].

Структурно-функціональна збалансованість закону, як наступний елемент його юридичної адекватності, полягає у тому, що, по-перше, структура закону повинна бути як внутрішньо несуперечливою, так і узгодженою з нормами вже чинного законодавства, по-друге, закон повинен чітко відображати функціональну спрямованість права в конкретній сфері суспільних відносин, тобто в структурі закону має бути дотримана міра регулятивного і охоронного, матеріального і процесуального нормативного матеріалу, правильно співвідноситися загальні й спеціальні норми тощо. При дотриманні зазначених умов правові норми, які містяться в законі, органічно включаються в загальну систему правового регулювання та є ефективним юридичним підґрунтям поведінки учасників відповідних правовідносин. Вітчизняна юридична практика свідчить, що вимога структурно-функціональної несуперечливості закону далеко не завжди дотримується в процесі законотворення [521, с. 501].

Крім цього, принципове значення в контексті структурно-функціональної збалансованості закону має наділення учасників суспільних відносин, які підпадають під дію законодавчого регулювання, належним рівнем правових засобів, передусім достатнім обсягом прав і обов'язків. Також структурно-функціональна збалансованість закону передбачає забезпеченість його матеріальних приписів процедурними механізмами їх реалізації, особливо в тих випадках, коли до механізму правового регулювання залучається суб'єкт правозастосування.

Як уже зазначалося, юридичний аспект ефективності закону включає також його техніко-юридичні характеристики, передусім техніко-конструктивні, в основі яких перебуває адекватний регульованим суспільним відносинам тип правового регулювання та його способи, а також обрані правові засоби. Також складовою частиною техніко-конструктивних властивостей закону є його логічний інструментарій, який поєднує нормативний матеріал у взаємопов'язані та взаємовпорядковані структурні нормативно-правові утворення. Завдяки логічному інструментарію закон набуває необхідної структурованості та якісної визначеності. Серед елементів такого логічного інструментарію слід виділити правові аксіоми, презумпції, фікції, а також юридичні конструкції, призначення яких - забезпечення відповідності внутрішньої структурної організації закону цілям його дії, а також систематичної та безперервної ефективності в реальному соціальному житті [521, с. 502]. Крім цього, на виконання законом вищеназваних функцій впливає його правова форма, що мінімізує соціальні ризики його неналежного чи неефективного виконання. Так, простота, стислість, ясність, точність положень закону забезпечують доступність правової інформації для усіх учасників відносин, створюючи необхідні умови для здійснення повноправного, рівного соціального діалогу, у тому числі з органами державної влади. Визначеність, послідовність положень закону є однією з умов формування дієздатного механізму реалізації закону та досягнення соціальних цілей найкоротшим шляхом [71, с. 6].

З логічним інструментарієм закону тісно пов'язані його структурно-логічні властивості, які відображають внутрішню рубрикацію нормативного матеріалу, за допомогою чого закон набуває якості єдиного, внутрішньо цілісного акту, складові якого узгоджені за цілями, принципами, предметом правового регулювання тощо. Не менш важливою є лінгвістична побудова нормативного матеріалу, яка повинна відображати адекватний переклад фактичного змісту закону на мову права, що передбачає чіткий та стилістично бездоганний виклад правових норм у законодавчому акті з метою забезпечення доступності їх сприйняття відповідними суб'єктами [79, с. 130-131]. У цьому контексті Ю. Тихомиров відзначає, що серед багатьох інших причин якість законів залишається низькою через явну недооцінки ролі законодавчої техніки [475, с. 110].