Общие положения института защиты Отечества

В научной литературе понятие «служба» употребляется как социально-правовой институт, как система специальных органов, как духовная деятельность и т.д. См., например: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 3 - 5; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 102 и др..

Как вид социальной деятельности служба появилась в системе общественных связей в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества. Служебной деятельностью обеспечивается сфера производства, внешних отношений, распределения материальных и иных благ, безопасности и охраны порядка, а также военное дело (военная служба).

Основополагающим в определении понятия военной службы является ее целевое назначение, т.е. для чего она предназначена, а также применение специальных (боевых) средств и методов См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999. - С.53..

Б. М. Лазарев справедливо отмечал, что «на службе у государства находятся солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований» См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 6., т.е. военная служба является службой государственной.

Как отмечает В. М. Манохин, «…служба - непременный, неотъемлемый элемент и условие жизнедеятельности любой государственной организации и многих негосударственных организаций» См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 9.. Военная служба не может носить не государственный характер. По мнению А. В. Кудашкина, если она носит не государственный характер - это уже не военная служба, а частная вооруженная служба отдельным людям или группам людей. По мнению автора в данном случае речь может идти даже уже не о службе, а о вооруженной деятельности, т. к. «служба» изначально воспринимается как исполнение государственных обязанностей. Автор разделяет мнение А. В. Кудашкина, утверждающего, что государственной, военная служба становится тогда, когда она преследует только государственные цели и регламентирована публичными актами государства См. Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: Конституционно-правовое регулирование. - М. 2001. С.22..

Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «государственная служба призвана обеспечить и гарантировать реализацию целей и функций государства…» См.: Атаманчук Г.В. Предисловие // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. - М., 1997. С. 5..

В научной литературе пока нет общепринятого определения понятия «государственная служба». Наиболее часто встречаются следующие определения государственной службы:

-форма участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

-форма реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина;

-механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

-единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

-система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

-особый вид управленческой деятельности - государственной административной (аппаратной) деятельности См., например: Государственная служба Российской Федерации: Первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 26, 61, 93; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. С. 9; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 8; Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996. С. 10 и др. .

Таким образом, чтобы определить место военной службы в системе государственной службы, необходимо теоретически сформулировать его правовое понятие, раскрыть его содержание, структуру, как в нормативном, так и концептуальном смысле.

Военная служба - сложное социальное и правовое явление, раскрытие содержания которого невозможно без комплексного подхода. Она составляет основу деятельности и функционирования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию государства, охватывает миллионы граждан Российской Федерации. Ей присущи все основные свойства государственной службы, такие как деятельность в составе государственных организаций и органов; выполнение специфических задачи в соответствии с законодательно закрепленными государственными функциями; действие от имени и в интересах государства и общества в целом; построение взаимоотношений на основе власти и подчинения; определение государством правового положения военнослужащих, порядка исполнения и прохождения ими военной службы.

В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий «государственная служба» и «государственный служащий», закрепленных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Данный факт объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее исполнения и прекращения.

В настоящий момент в литературе существует мнение, что отличия военной службы от других видов специальной государственной службы не столь существенны, и это позволяет объединить ее с другими видами государственной службы См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С.53., т.е. она не носит особого характера.

Например, Ю. Н. Старилов в своей работе, посвященной теоретико-правовому исследованию государственной службы в Российской Федерации, говорит о принадлежности военной службы к государственной службе без указания места военной службы в системе государственной службы См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 41.. Он же указывает на ряд аспектов характерных для государственной службы, которые можно обнаружить в военной службе См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С.8-9.:

Социальный аспект, т.е. военная служба как социальная категория - это осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности военнослужащими, занимающими воинские и иные должности в специально создаваемых государством организациях - войсках, воинских формированиях, а также государственных органах, для решения задач в сфере военной безопасности и для отражения агрессии.

Под политическим аспектом понимается исполнение государственных поручений в интересах государства и от имени государства. Посредством исполнения военной службы через деятельность специально учрежденных организаций и органов реализуются функции, возложенные на них государством, в целях обороны и безопасности, т.е. военная служба осуществляется в специфической сфере жизни общества - обороны и безопасности государства. Вооруженная сила государства является орудием политики государства См. подробнее: Андреев В.Г. На грани войны и мира // Независимое военное обозрение. - 1999. - № 49. .

Исследование социологического аспекта военной службы предполагает раскрытие практической реализации функций государства и компетенции государственных организаций и органов в сфере ее применения См. подробнее: Серебрянников В.В. Социология войны. - М., 1998. .

Юридический аспект - юридическое установление военно-служебных отношений, в процессе которых достигается практическое выполнение служебных обязанностей, полномочий военнослужащих и реализация компетенции органов и организаций, в которых они проходят службу, и которые участвуют в реализации функций в сфере обороны и безопасности государства.

Военная служба как разновидность государственной службы имеет еще один аспект - нравственный (морально-этический) См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С.9. , который связан с внутренним нравственным отношением к военной службе и рассматривает этические основы военной службы. Внешнее (формальное) проявление этого аспекта можно наблюдать в соблюдении воинской дисциплины, под которой понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами, воинскими уставами и приказами командира (начальника) как основы порядка в военной организации. В свою очередь, воинская дисциплина должна основываться на осознании каждым военнослужащим воинского долга и личной ответственности за защиту своего Отечества, на его беззаветной преданности своему народу См.: ст.2 ДУ ВС РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140..

Ряд авторов относят военную службу к военизированной государственной службе. Кроме военной к военизированной государственной службе они относят также службу безопасности, внутренних дел и пограничную См., например: Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.186. . Однако, например, А.В. Кудашкин, не согласен с данной классификацией. Он указывает на то, что в данном случае будут смешаны виды государственнозначимой деятельности (военная служба) с административными органами, в которых исполняется военная служба См.: Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. - М. 2003. С. 46.

Например, в соответствии с Федеральным законом «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»
(с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.) (ст. 16) органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Причем сотрудниками органов ФСБ являются военнослужащие, за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих. Следовательно, в органах ФСБ России предусмотрена как военная служба, так и иная государственная служба по решению задач в сфере национальной безопасности. Аналогичные положения содержались и до недавнего времени в Федеральном законе «О Пограничной службе Российской Федерации» Федеральным законом от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ, признан утратившим силу. // ГАРАНТ - справочная правовая система..

Д.Н. Бахрах называет военную службу разновидностью милитаризованной службы, которая, в свою очередь, является разновидностью федеральной государственной службы. К милитаризованной службе он также относит службы: милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД РФ, военизированную охрану МПС, горноспасательную службу и др. См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С.119. Ю.Н. Старилов в своей работе, посвященной теоретико-правовому исследованию государственной службы в Российской Федерации, говорит о принадлежности военной службы к государственной службе, но не указывает место военной службы в системе государственной службы См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С.41..

А.Ф. Ноздрачев относит военную службу к разновидности специальной государственной службы, являющейся видом государственной службы наряду с федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.45-55.. Военная служба, как и другие «специальные» виды государственной службы (таможенная, дипломатическая и др.), решает задачи, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, она является разновидностью федеральной государственной службы.

Наиболее приемлемым на взгляд многих авторов является заключение В.М. Манохина, который считает военную службу разновидностью федеральной государственной службы См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997. - С.207.. Это на сегодняшний день подтверждено и правовыми нормами См.: Ст. 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.); ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г.) // ГАРАНТ - справочная правовая система..

Определяя место военной службы в системе федеральной государственной службы необходимо выделить следующие ее признаки:

-исполнение ее в целях государственного суверенитета и территориальной целостности, а также выполнения иных государственно-значимых функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации;

-финансирование государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба, происходит только из федерального бюджета;

-правовое регулирование военной службы только федеральным законодательством.

Статус военной службы определяется только федеральным законодательством, возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации исключается.

Г.В. Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т.е. единой государственной службой с соответствующим объемом и структурой, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специализированную государственную службу (в административных органах) См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. - С.264.. Это находит свое подтверждение в современных нормативно-правовых актах, регламентирующих государственную службу. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2) система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. - М., 1999. - С.141-142. и целостность государства. Она осуществляет реализацию этих целей специфическими военными методами. Для осуществления функций государства в сфере обороны и безопасности государства, возложенных на конкретные организации и органы, необходим определенный порядок реализации их компетенции. По мнению Н.М. Казанцева, в гражданских («невоенных») сферах данный порядок осуществляется посредством государственной службы как формы административно-правовой деятельности государственных органов См.: Казанцев Н.М. Указ. соч. - С.181.. Указанный подход в целом применим и к военной службе. Посредством исполнения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов и организаций, создаваемых в целях обеспечения государственного суверенитета и целостности Российской Федерации.

Ю.Н. Старилов отмечает, что «главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах…» См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 43.. Таким образом, основной целью военной службы является практическое осуществление функций государства по обеспечению его независимости, государственного суверенитета и целостности, удовлетворение публичного интереса в области военной безопасности на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ и федеральных законах.

Задачи и функции военной службы - понятия соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Например, А.В. Кудашкин считает, что задачи военной службы имеют исходное значение по отношению к ее функциям, являются их непосредственной предпосылкой. В свою очередь, функции военной службы представляют собой средство реализации, выполнения ее задач. Задачи военной службы реализуются посредством осуществления ее функций См.: Кудашкин А.В. Указ. Соч. С. 30. Как правило, в законодательстве определены задачи государственных организаций и органов и их полномочия, а функции определяются на уровне подзаконного правового регулирования.

Военная служба выполняет собственно государственные функции - обеспечение его суверенитета и территориальной целостности: оборона, безопасность, охрана границ, общественный порядок и т.д. См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. -- М., 1997. - С.259-260.. Функции государственной службы исчерпывающим образом реализуют Конституцию и законы, обеспечивая интересы политики и единства государственной власти Российской Федерации См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. -- М.: РАГС, 1999. - С.66..

Ст. ст. 3 и 4 Конституции РФ устанавливают для государственной службы функции в части распространения суверенитета Российской Федерации на всю территорию, обеспечения целостности и неприкосновенности территории России, верховенства Конституции России и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Названные функции, включая также функции противодействия присвоению и захвату власти в Российской Федерации либо присвоению властных полномочий и обеспечения законного преследования, совершивших такие деяния, можно отнести к конституционно-охранительным функциям (или функция защиты конституционного строя) государственной службы, которая в каждой разновидности государственной службы (например, военной) реализуется в особой форме.

Рассматривая военную организацию государства, видно, что кроме государственных органов военная служба предусмотрена в специально создаваемых государством организациях - войсках и воинских формированиях, которые также являются частью государственного аппарата, призваны решать специальные задачи и реализовывать значимые для государства функции в сфере военной безопасности.

Анализ функций военной службы имеет исключительное значение, поскольку позволяет оценить ее роль и назначение в государственно-служебной деятельности и место в государственно-социальном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость.

Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть. Функции государства по обеспечению целостности и государственного суверенитета возлагаются как на государственные органы, так и на государственные организации, в которых предусматривается военная служба: Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и некоторые государственные органы. Указанные функции нашли свое закрепление в предметах исключительного ведения Российской Федерации, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ, и соответствующих им функциях государственных организаций и органов, на которые возложена реализация предметов ведения:

-федеративное устройство и территория Российской Федерации (подп. «б» ст. 71), отражены в функциях Вооруженных Сил, внутренних войск, пограничных войск, войск гражданской обороны, органов Федеральной службы безопасности, таких как: охрана суверенитета РФ, безопасность, защита конституционных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, регулирование межнациональных отношений и конфликтов;

-внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира (подп. «к» ст. 71), возложенные, в частности, на Службу внешней разведки, Министерство обороны, Федеральную службу безопасности и т.д., которые исполняют следующие функции: оборона и миротворчество, контроль и реализация международных договоров;

-оборона и безопасность (подп. «м» ст. 71) нашли отражение в функциях Вооруженных Сил, Федеральной службы безопасности, других государственных органов и организаций, привлекаемых к участию в обороне государства;

-определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (подп. «н» ст. 71) возложены в основном на пограничные органы и пограничные войска Федеральной службы безопасности, а также Вооруженные Силы РФ.

Следовательно, военная служба с функциональной точки зрения представляет собой самостоятельные и относительно обособленные виды действий субъектов военно-служебных отношений в целях практической деятельности государственных организаций и органов, в которых она предусмотрена законом.

Исследуя основы конституционного строя Российской Федерации с точки зрения фундаментальных устоев общества и государства, выделяют один из важнейших структурных элементов основ - суверенитет государства. Конституция РФ устанавливает, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории См.: п. 3. ст. 4 Конституции Российской Федерации. М., 2003.. Н. М. Казанцев в данном случае делает вывод, что каждая статья Конституции РФ предполагает, что для ее практического исполнения требуется создание соответствующего вида государственной службы в форме определенной функциональной административной службы. Такой порядок соответствует традициям российского права, находя форму военизации в тех родах и видах государственной службы, которые обеспечивают независимость и государственный суверенитет, - военной службе, пограничной службе, иных соответствующих административных службах См.: Казанцев Н.М. Указ. соч. С. 141 - 142..

В научной литературе отмечается, что не следует отождествлять функции государства и функции государственной службы См., например: Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 46.; Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.42. . Функции государства - это определенные конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специальных методов См.: Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. - М., 1997. - С.25..

А.Ф. Ноздрачев например, под функциями государственной службы понимает самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий, таких, как, например, правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулирующая и организационная См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 43 - 44. . Указанные функции являются лишь частью, но существенной, осуществляемых государственными органами функций.

Ю.Н. Старилов функциями государственной службы называет основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции, по его мнению, являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих. Он выделяет следующие виды функций государственной службы: обеспечительную, интегративную, регулятивную, коммуникативную и охранительную См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 47..

Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий, таких как, например, правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулирующая и организационная См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.43-44; . Указанные функции являются существенной частью, осуществляемых государственными органами функций. Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой предопределено стоящими перед государством целями, особенностями государственно-служебных полномочий и сферы деятельности государственных служащих. Государственная служба решает задачи государства, выполняет его функции и функции государственных органов посредством осуществления государственной управленческой деятельности.

Следовательно, военная служба в государственных организациях и органах, в которых она предусмотрена законом, представляет собой системное явление, состоящее из управляющей и управляемой подсистем. Причем управление осуществляется как на федеральном уровне, через специально создаваемый федеральный орган исполнительной власти, так и в самой управляемой системе через специально создаваемые органы управления, которые в Вооруженных Силах РФ называются органами военного управления См. подробнее: Военное право: Учебник для военно-учебных заведений Вооруженных Сил Российской Федерации. - С.32-41; Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Указ. соч. - С.53-63. .

Анализируя многообразие государственных функций, можно согласиться с мнением В.В. Волошиной, которая делит функции государственной службы на основные: обязательные для всех ее структурных элементов (функции управления) и специфические, характерные для конкретных видов и направлений государственной службы См.: Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юр. наук. - М., 1996. - С.27- 28..

К общим функциям военной службы как разновидности государственной службы А.В. Кудашкин относит:

осуществление государственной кадровой политики и комплектование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с учетом способностей и профессиональных качеств военнослужащих и гражданского персонала;

-формирование и ведение перечня воинских должностей;

-установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности военнослужащих и гражданского персонала государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба;

-организацию и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой военнослужащих;

-установление требований и квалификационных требований к военнослужащим и т.д. См.: Кудашкин А.В. Указан. соч.- С. 25..

Специфические функции военной службы отражают специфику деятельности военнослужащих всех государственных организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. На военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые тесно связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Специфика деятельности военнослужащих находит отражение в исполнении специфических обязанностей военной службы, таких, например, как: участие в боевых действиях, выполнение задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов; несение боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнение обязанностей в составе суточного наряда; участие в учениях или походах кораблей и др.

В сфере обороны и военной безопасности военная служба осуществляет следующие функции:

-обеспечение достаточной обороноспособности и военной безопасности государства;

-борьба с терроризмом; Возможно, что данная функция может быть подвержена сомнению, с точки зрения соответствия именно военной службе, однако реалии сегодняшнего дня, а именно «контртеррористическая» деятельность в республике Чечня, где достаточно широко действуют военнослужащие, позволяют с достаточной долей уверенности утверждать это.

-установление и поддержание пограничного режима, охрана Государственной границы и др.

Таким образом, военная служба является исполнением военнослужащими специфических функций в целях решения государственными органами и организациями задач, закрепленных за ними в нормативном порядке.

Поскольку специфические функции находят свою конкретизацию в деятельности военнослужащих различных государственных органов и организаций, постольку возможно вести речь об особенных функциях военной службы, отражающих особенности деятельности военнослужащих при прохождении в них военной службы.

Так, например, военнослужащие пограничных войск ФСБ РФ:

-осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

-проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность;

-осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним;

-проводят при необходимости пограничные поиски и операции.

Кроме того, пограничные органы и пограничные войска Федеральной службы безопасности Российской Федерации в пределах приграничной территории имеют право:

-осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, осматривать и задерживать суда, допустившие нарушения пограничных режимов, для выяснения обстоятельств нарушения;

-осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима Государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

-применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и служебных собак в порядке и случаях, предусмотренных настоящим Законом и т.д. См.: Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Ст.30..

Функции военной службы исполняются непрерывно и автоматично. Непрерывность военной службы обусловлена спецификой решаемых государственными организациями и органами задач в сфере обороны и безопасности государства. Непрерывность обеспечивается несением боевого дежурства, боевой службы, суточного наряда, выполнением других боевых задач в целях сокращения сроков готовности к решению поставленных задач.

Автоматичность военной службы должна обеспечивать автоматический характер решения законодательно закрепленных за государственными организациями и органами задач в пределах их полномочий.

Так, защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, является исключительной функцией Пограничной службы ФСБ России, решаемой автоматически в силу законодательно определенных для пограничной службы задач Основные задачи Пограничной службы ФСБ России сформулированы в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» ст.ст. 27, 28, 30; Федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации» ст.ст. 42,43; «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» ст.ст. 20, 39; «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» ст.ст. 35,36..

Для Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с Военной Доктриной Российской Федерации Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706., основополагающими являются задачи:

а) по обеспечению военной безопасности;

б) по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию и (или) ее союзников:

в) во внутренних вооруженных конфликтах:

г) в операциях по поддержанию и восстановлению мира.

Однако сегодня рано говорить об автоматичности военной службы. Это наглядно показали события в Чеченской Республике. Отсутствие правового регулирования применения вооруженной силы для восстановления конституционного строя породило две чеченские войны и многочисленные человеческие жертвы. События, связанные с катастрофой с атомной подводной лодкой “Курск” в августе 2000 года и их практическое повторение в августе 2003, когда затонула АПЛ К-159, показали скорее отсутствие автоматического механизма принятия решений и мер, например для спасения личного состава.

Таким образом, налицо еще недостаточная сформированность военной службы как автоматической административной деятельности государственных организаций и органов, в которых она предусмотрена законом.

Военная служба, являясь по своей природе и по определению видом государственной службы, имеет ряд специфических признаков, отличающих ее от гражданской и военизированной государственной службы.

В то же время, как уже было указано ранее, не все авторы поддерживают мнение, что указанные отличия не столь существенны, чтобы выделять военную службу в особый вид государственной службы См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.52-53., как это принято в юридической литературе и закреплено п. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».

По мнению А.Ф. Ноздрачева, наиболее общее отличие специальных видов государственной службы, в том числе и военной службы, от общегражданской государственной службы заключается в предназначении этих видов государственной службы, т.е. в выполняемых ими функциях и задачах См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.53..

Отдельные разновидности государственной службы имеют различия в своем статусе. Анализируя отличительные признаки военной службы от государственной, можно утверждать о наличии особенностей именно военной службы См.: Кудашкин А.В. Указ. Соч. - С.29.:

1. Федеральная государственная служба предназначена для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, т.е. обеспечения осуществления строго определенных задач и функций, возложенных на них государством по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Выполнение служебных функций в том или ином звене государственного аппарата имеет свои особенности, выражающиеся в содержании и конкретных организационно-правовых формах их осуществления.

Так, например, пограничные войска ФСБ России охраняют Государственную границу, и в этих целях они имеют право применять оружие, боевую технику и специальные средства (ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации») См.: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"
(с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г.) // ГАРАНТ - справочная правовая система, 2004 г..

Войска гражданской обороны предназначены для реализации системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий (ст.1 Федерального закона «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г.) См.: Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изменениями и дополнениями от 9 октября 2002 г.) // ГАРАНТ - справочная правовая система, 2004 г..

Следовательно, военная служба в отличие от гражданской государственной службы, предназначенной для формирования и реализации государственно-управляющих воздействий, выполняет функции собственно государства, т.е. является деятельностью государственных организаций и органов в целях обеспечения решения специфических задач в сфере безопасности и обороны государства, в условиях военного и чрезвычайного положения, в период мобилизации и вооруженных конфликтов, а также в соответствии с международными договорами См. Атамчук Г.В. Теория государственного управления. Указ соч. - С.259..

2. Военная служба не только организуется в государственных органах, составляющих часть государственного аппарата, но и является основой деятельности специально создаваемых государством организаций (Вооруженных Сил, внутренних войск МВД РФ, пограничных войск ФСБ России и т.д.; воинских формирований).

Военнослужащий проходит военную службу на воинской должности, которой определяются характер выполнения служебных обязанностей по осуществлению военнослужащими задач и функций государства в сфере обороны и безопасности, обязанности и права, поощрения и ответственность, а также основные требования к его профессиональной подготовке.

Следовательно, военная служба как государственная служба особого вида предназначена не столько для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, сколько для фактического осуществления этих полномочий, т.е. практической деятельности по исполнению обязанностей (службы) военнослужащими, проходящими в соответствии с законом военную службу на воинских должностях в государственных органах и организациях, на которые возложены задачи и функции в сфере обороны и безопасности.

3. Введение воинских званий наряду с квалификационными разрядами и дипломатическими рангами для отдельных видов государственной службы, предусмотрено Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Воинские звания могут присваиваться только военнослужащим.

Назначение воинских званий состоит в том, чтобы обеспечить ясность и стройность во взаимоотношениях между военнослужащими. Система воинских званий позволяет отчетливо выразить военную и специальную квалификацию, служебный стаж и заслуги, служебное положение и авторитет каждого военнослужащего от рядового до маршала, т.е. то, что называется «служебной карьерой» Под «служебной карьерой» Д.Н. Бахрах понимает прохождение - динамику служебного статуса лица, занимающего государственную должность, процесс пребывания в должности (см.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С.135.)..

Ст. 46 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» запрещено вводить для должностных лиц, сотрудников и служащих министерств, государственных комитетов и ведомств, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений служебные, специальные звания или классные чины, аналогичные, т.е. сходные, подобные, воинским званиям. По смыслу указанной нормы аналогичными являются звания, не полностью повторяющие воинские, а имеющие определенное с ними сходство.

4. В связи с особым характером исполняемых обязанностей в целях решения специфических задач для военнослужащих предусмотрены отличное от других видов государственной службы специальное материальное обеспечение, включающее денежное довольствие и виды натурального обеспечения (продовольственного, вещевого и квартирного), а также социальные льготы.

Военная служба кроме отличий имеет ряд особенностей, выделяющих ее в особый вид государственной службы. Эти особенности представляют собой установления, вытекающие из специфики военного дела, которые существенно влияют на характер служебных взаимоотношений в государственных организациях и органах, в которых граждане исполняют военную службу, порядок возникновения, развития и прекращения военно-служебных отношений Обоснование вывода о том, что военная служба является особым видом государственной службы нашло отражение в работах: Загю М.М., Савари А.Л. Учебник военной администрации и военного законоведения. - М., 1926. - С.158; Лунев А.Е., Студеникин С.С. Советское военно-административное право. - Ашхабад, 1942. - С.15; Хоменок Ф.А. О соотношении советской государственной службы и военной службы // Правоведение. - 1977. - № 3. - С.99 и др..

К особенностям военной службы, кроме выполнения специфических функций и задач принято относить: принятие военнослужащими Военной присяги; наличие у военнослужащих воинских званий; обязательный характер военной службы для отдельных категорий граждан; детальность правового регулирования военно-служебных отношений; беспрекословность воинского повиновения; особенности в защите прав участников военно-служебных отношений; право на хранение, ношение, применение и использование оружия; специфика ограничений военнослужащих в гражданских, личных, политических и социально-экономических правах См. например: Военное право: Учебник / Под ред. Н.И.Кузнецова. - М., 1996. - С.61-64; Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Указ. соч. - С. 91-93..

А. Ф. Ноздрачев например считает существенными отличиями военной службы от других видов государственной службы следующее:

-специфику организационной структуры;

-вооруженность личного состава;

-применение специальных (боевых) средств и методов;

-коллективный характер быта военнослужащих;

-непрерывность несения службы;

-принятие Военной присяги;

-наличие специальных признаков службы, таких как: почетность, всеобщность, обязательность для граждан Российской Федерации, безусловность воинского повиновения, политическое и гражданское полноправие военнослужащих. См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. - С.53-54.

Особенности военной службы предполагают наличие у нее признаков, не характерных для других видов государственной службы. Наиболее полно их рассматривает А.В. Кудашкин См.: Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. М.2003. - С.41:

1. В качестве основного признака он выделяет профессиональную деятельность, по обеспечению полномочий государственных органов, которая характеризуется непрерывностью, преемственностью и компетентностью и осуществляется на основе специальных знаний и навыков См.: Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - С.13.. Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» профессионализм называется в качестве одного из принципов организации государственной службы (ст. 5). Данный принцип заключается в том, что «государственный служащий исполняет обязанности на профессиональной основе, т.е. выполняет основную работу, за которую получает денежное содержание» См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С.97..

Государственная служба как профессиональная деятельность является реализацией конституционного права граждан на труд, т.е. возможностью распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1 ст. 37 Конституции РФ), а также права на равный доступ к государственной службе (п .4 ст. 32 Конституции РФ). Указанные положения нашли свое отражение в принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

2. В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» граждане, впервые поступившие на военную службу или не проходившие военной службы и впервые призванные на военные сборы, приводятся к Военной присяге на верность своему народу, своей Родине - Российской Федерации. Смысл этого торжественного акта заключается в том, что, произнося патриотические слова присяги, ярко выражающие существо воинского долга, военнослужащий или гражданин сознательно выражает и подтверждает свою готовность мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество.

Факт принятия присяги имеет не только моральное, но и существенное правовое значение. Только с принятием присяги военнослужащий может быть назначен на должность и приобретает полный объем служебных прав, на него в полном объеме возлагаются служебные обязанности, в том числе он может быть привлечен к выполнению боевых задач (к участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы); строгое соблюдение требований Военной присяги считается нравственной и юридической обязанностью; нарушение присяги влечет за собой дисциплинарную или уголовную ответственность. Отказ от принятия Военной присяги не допускается, поскольку в силу ст. 59 Конституции РФ гражданин Российской Федерации при поступлении на военную службу в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Право на замену военной службы альтернативной гражданской службой согласно принципу прямого действия Конституции РФ предоставлено каждому гражданину в соответствии с федеральным законом, устанавливающим порядок реализации указанного конституционного права граждан. См.: Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ.

3. Обязательность военной службы. Эта особенность проявляется, во-первых, в способе привлечения Термин “привлечение граждан на военную службу” для обозначения форм реализации воинской обязанности, непосредственно предшествующей военной службе, предложено ввести в оборот А.Т.Вахидовым (см.: Вахидов А.Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юр. наук. - М., 1996. - С.10). граждан на военную службу путем проведения призывов - очередных и по мобилизации. Однако, на сегодняшний день нельзя говорить о всеобщем характере военной службы для всего населения Российской Федерации. Военная служба по призыву является обязательной для призывных контингентов мужского населения России. В то же время Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрены отсрочки от военной службы, а также в некоторых случаях освобождение от нее.

Во-вторых, после привлечения на военную службу, в пределах установленных сроков, военнослужащий не вправе по собственному желанию менять место службы, занимаемую должность, прекращать выполнение служебных обязанностей, требовать изменения характера служебных обязанностей, условий их выполнения. За недолжное выполнение или уклонение от выполнения воинских служебных обязанностей предусмотрены более строгие меры воздействия, чем за аналогичные нарушения обязанностей невоенной (гражданской или военизированной) государственной службы.

Так, в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» за несоблюдение обязанностей государственным служащим он может быть уволен по инициативе руководителя государственного органа. Аналогичные деяния, содержащие признаки состава воинских преступлений, в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации влекут уголовную ответственность военнослужащих. Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за следующие преступления против порядка пребывания на военной службе: самовольное оставление части или места службы (ст.337); дезертирство (ст.338); уклонение от исполнения обязанностей военной службы путем симуляции болезни или иным способом (ст.339).

4. Детальность правового регулирования военно-служебных отношений также является особенностью военной службы. Уклад жизни, быт и деятельность военнослужащих детально регламентированы общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, другими нормативными правовыми актами. Это является объективной потребностью, обусловленной спецификой военной службы - защита Отечества, ценностей нашего общества, жизни и здоровья людей, в условиях риска для жизни и здоровья военнослужащих, как правило, с оружием в руках. Анализ военного законодательства позволяет сделать вывод, что правовое регулирование военной службы является подчас недостаточным и противоречивым, а подчас пробельным, что реально сказывается на уровне правовой защиты военнослужащих.

Правовое регулирование военной службы включает сотни законодательных и иных нормативных правовых актов, что, по мнению В. М. Манохина, позволяет признать наличие подотрасли административного законодательства, именуемой военным законодательством См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - С.207., и отдельного межотраслевого юридического института военной службы. В силу указанных причин в литературе высказано мнение о целесообразности создания Военного кодекса Российской Федерации См.: Военное законодательство Российской Империи (Кодекс русского военного права) // Русский военный сборник. - Вып.10. - М., 1996. - С.364., что в практическом плане позволит устранить недостатки действующего законодательства о военной службе Российской Федерации.

5. Беспрекословность воинского повиновения всецело вытекает из характера военной организации и является непреложным принципом служебных взаимоотношений, стержнем воинской дисциплины. Из этой особенности военно-служебных отношений также вытекает ряд юридических последствий: за служебную необходимость и целесообразность отданного приказа отвечает начальник; подача жалобы не может приостановить исполнение приказа; в случае открытого неповиновения подчиненного начальник не только вправе, но и обязан принять все меры принуждения, вплоть до привлечения виновного к уголовной ответственности, а в исключительных случаях с этой целью может быть применено оружие (ст. 9 Дисциплинарного Устава ВС РФ), однако командирам (начальникам) запрещается отдавать приказы (приказания) и распоряжения, не имеющие отношения к исполнению обязанностей военной службы или направленные на нарушение законодательства Российской Федерации; никакие органы власти не имеют права вмешиваться в законную деятельность военного командования. Иначе говоря, командиры (начальники) по отношению к подчиненным наделены гораздо большим объемом властных полномочий, чем соответствующие должностные лица невоенных государственных органов и организаций.