Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

аналізу наявних скарг і пропозицій одержувачів послуги;

інтерв'ювання одержувачів послуги;

інтерв'ювання працівників органу, уповноваженого надавати адміністративну послугу, які безпосередньо взаємодіють з одержувачами послуги.

Із документів та висловлювань громадян виділяються згадування характеристик (показників якості) послуги й критеріїв прийнятного або неприйнятного рівня якості (значень показників). При цьому варто звернути увагу на позитивні висловлювання, оскільки важливі характеристики можуть не проявлятися в скаргах, якщо послуга в цьому аспекті повністю задовольняє одержувача, або навіть перевершує його очікування.

Попереднє дослідження не вимагає репрезентативності й проводиться на основі даних невеликої кількості джерел. Результатом дослідження є список характеристик і критеріїв якості послуги й обслуговування.

Якщо дані попереднього дослідження підтверджують раніше зібрані дані інших досліджень (вторинні джерела), то робоча група може прийняти рішення про відсутність необхідності проведення основного дослідження.

Розробка програми й інструментарію основного дослідження, а також обробка результатів повинні здійснюватися фахівцями у сфері соціологічних опитувань.

6.4 Розроблення проекту стандарту

Текст проекту стандарту розробляється за наступною процедурою. Спочатку робоча група складає паспорт адміністративної послуги й концепцію стандарту, у якій описуються його найважливіші положення, надалі концепція перевіряється на фокус-групі одержувачів послуги, а потім уже складається сам текст стандарту надання адміністративної послуги.

Паспорт послуги, що є першою частиною стандарту послуги, затверджується робочою групою й слугує розроблювачам тексту проекту стандарту основою, поряд із концепцією стандарту.

Концепція стандарту є стислим викладом методів задоволення об'єктивних вимог одержувачів послуги.

Концепція повинна містити обрані робочою групою методи реалізації виявлених потреб (способи інформування, умови очікування прийому та ін.).

Концепція повинна встановлювати два рівня якості: базовий (мінімально допустимий) і підвищений. Підвищений рівень якості застосовується в місцях надання послуги, які вже досягли основного рівня, і надалі слугуватиме для всіх інших орієнтиром для підвищення якості.

У концепції вказується список бланків (форм), які необхідно розробити, і які будуть використовуватись (заповнюватись) одержувачами послуги. Використання зручних і зрозумілих бланків (форм) дозволяє поліпшити інформування одержувачів послуги, тому варто розглянути питання про розробку бланків (форм) додатково до нормативно встановлених, якщо в процесі одержання послуги одержувачі змушені писати заяви в довільній формі.

Концепція стандарту перевіряється на фокус-групі з 10 одержувачів послуги. Учасникам фокус-групи видається підсумковий опис переваг одержувачів послуги й повідомляється, яким чином ці переваги будуть задовольнятися. Позитивна оцінка учасниками фокус-групи обраних методів реалізації переваг служить підставою для визнання концепції стандарту придатною для складання тексту стандарту.

Проект стандарту складається на основі Типової концепції стандарту адміністративної послуги й Типової структури та основних положень розділів стандарту адміністративної послуги (наводяться в додатках). Використання Типової структури стандарту не є обов'язковим, але однакова структура допомагає одержувачам легко орієнтуватися в стандартах різних адміністративних послуг. Типова структура може бути змінена з урахуванням особливостей конкретної послуги. Не підлягає зміні перша частина стандарту - Паспорт адміністративної послуги (загальні відомості про неї), яка використовується для класифікації.

Бланки (форми) можуть розроблятися окремо. У тексті бланків не повинна використовуватися спеціальна термінологія, від одержувача має вимагатися тільки необхідний мінімум інформації для заповнення й передбачатися достатньо місця для вписування даних, а також такі бланки мають бути чітко структурованими з візуальним розділенням граф для заповнення відвідувачами й працівниками органу, уповноваженого надавати адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ.

Робоча група повинна розглянути та схвалити проект стандарту з додатками, у тому числі з розробленими для стандарту бланками.

6.5 Апробація проекту стандарту

Апробація проекту стандарту проводиться з метою з'ясування можливості реального застосування стандарту й полягає в тестуванні на предмет простоти й зрозумілості для одержувачів послуги.

Тестування може бути проведене у вигляді інтерв'ю або фокус-групи:

проект стандарту роздається членами робочої групи для самостійного вивчення учасниками тестування;

членами робочої групи ставляться питання учасникам тестування на розуміння ситуацій, які найбільш часто зустрічаються. При цьому фіксується інформація щодо правильності розуміння положень стандарту, швидкості та легкості пошуку потрібної інформації в стандарті;

учасники тестування самостійно заповнюють бланки. При цьому фіксуються питання, що виникають, а також неоднозначне розуміння запропонованого на бланку тексту;

учасникам тестування ставляться також питання щодо загального враження від тексту й стилю проекту стандарту, з'ясовуються вади стандарту, які спричиняють певні труднощі у використанні його положень і пропозиції із виправлення недоліків цього документу.

Проект стандарту також тестується на зрозумілість і однозначність для працівників органів та підрозділів, уповноважених надавати послуги у сфері внутрішніх справ, які безпосередньо ведуть прийом одержувачів послуг.

Тестування може бути проведене у вигляді інтерв'ю або фокус-групи:

проект стандарту роздається учасникам за 1-2 дні до тестування для самостійного вивчення;

учасникам задаються питання щодо дій у суперечливих і неоднозначних ситуаціях, які часто зустрічаються при наданні послуги - фіксується швидкість і легкість знаходження потрібної інформації в проекті стандарту й правильність розуміння та застосування його положень;

учасникам задаються питання про загальне враження від тексту й стилю проекту стандарту, що заважає використанню, і яким чином це виправити.

Експеримент із застосування стандарту проводиться в одному-двох різних місцях надання адміністративної послуги (наприклад, місто й сільська місцевість). Експеримент має тривати не менше одного тижня.

Під час підготовки до експерименту в кожному місці надання послуги фіксуються всі заходи, які необхідно було виконати для реалізації вимог стандарту. Ведеться облік витрат часу, фінансових та інших витрат.

Для працівників органів та підрозділів, що беруть участь в експерименті, бажано організувати та провести навчання із застосування стандарту.

У місці проведення експерименту розміщується інформація про експеримент і необхідна кількість примірників проекту стандарту. Організовується збір думок одержувачів послуги й вимірювання показників якості.

Надалі робочою групою аналізуються результати тестування й експерименту із застосування проекту стандарту надання адміністративної послуги, а також підсумки його обговорення та отримані зауваження й пропозиції. До проекту стандарту вносяться необхідні корективи, після чого він подається на розгляд керівникові відповідного структурного підрозділу центрального апарату МВС для прийняття рішення про схвалення та затвердження наказом МВС й уведення в дію.

6.6 Моніторинг виконання стандарту адміністративної послуги й перегляд та скасування стандарту

Стандарт адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ повинен переглядатися Міністерством внутрішніх справ на предмет забезпечення максимального рівня задоволення потреб одержувачів адміністративної послуги вперше - через один рік, надалі - один раз на п'ять років.

Стандарт переглядається також у випадках, коли:

отримано підтвердження того, що потреби одержувачів були виявлені невірно або змінилися;

показники задоволеності одержувачів послуги не досягли цільового рівня при повному виконанні стандарту;

у переважній кількості місць надання послуги істотно перевищено базовий рівень якості, а в деяких місцях надання послуги перевищено навіть рівень підвищеної якості.

внесено зміни до нормативно-правових актів, які регулюють надання відповідної адміністративної послуги, або стосовно адміністративної послуги прийнято новий нормативний правовий акт.

Якщо за результатами розгляду стандарту орган, що надає послугу, не вносить змін і доповнень до стандарту адміністративної послуги, він повинен прийняти документ, який містить твердження, що стандарт адміністративної послуги в існуючому вигляді максимально задовольняє потреби одержувачів адміністративних послуг.

Незалежно від результатів оцінки якості й задоволеності одержувачів послуги, доцільно передбачити можливість постійного вдосконалення стандарту. Це дозволить уповноваженому органу, що надає адміністративну послугу, стежити за новими технологіями, що дозволяють мінімізувати витрати як бюджетних коштів, так і коштів одержувачів послуги, а також постійно підвищувати якість.

Скасування стандарту адміністративної послуги здійснюється у випадку відміни нормативних правових актів, які регулюють надання відповідної адміністративної послуги. Відміна стандарту надання адміністративної послуги без його заміни на новий стандарт допускається лише у разі припинення надання відповідної адміністративної послуги.

Розробка й прийняття змін до стандартів адміністративних послуг здійснюється у тому ж порядку, що й розробка та прийняття стандартів надання адміністративних послуг» [235, с. 26-33].

Зауважимо, що на виконання наказу МВС України від 1 серпня 2011 р. № 497 у Державній міграційній службі України, Управлінні ДАІ, Департаменті профілактики правопорушень та Державному науково-дослідному експертно-криміналістичному центрі МВС України було створено робочі групи з розроблення стандартів адміністративних послуг за напрямами діяльності відповідно до законодавства. Цим групам наказувалося приступити до розроблення зазначених стандартів відповідно до Методичних рекомендацій з розроблення та запровадження стандартів адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, підготовлених ДНДІ МВС України. При цьому науковці ДНДІ повинні були забезпечити наукове супроводження розроблення стандартів указаними групами та здійснити їх наукове редагування.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1098 “Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг” та відповідних доручень керівництва МВС України, працівниками лабораторії наукового забезпечення запровадження та функціонування системи управління якістю у МВС України ДНДІ МВС України було розроблено спільно із представниками зазначених робочих груп та остаточно відредаговано 55 проектів стандартів адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ та в міграційній сфері із 64 необхідних проектів таких документів.

За результатами цієї діяльності наказом Міністерства внутрішніх справ України від 2 лютого 2012 р. № 84 було затверджено 14 стандартів адміністративних послуг, що надаються підрозділами Державної міграційної служби, з подальшою реєстрацією у Міністерстві юстиції України 23 лютого 2012 р. за № 289/20602 [184]. Зокрема, вказаним наказом затверджувався Стандарт адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон (див. додаток 2).

Втім на виконання Закону України "Про адміністративні послуги", відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, а також з метою приведення нормативно-правових актів МВС України у відповідність до законодавства, на підставі наказу МВС України від 11 березня 2013 р. № 227 вищезазначений наказ МВС України втратив чинність [139].

Слід наголосити, що прийнятий 6 вересня 2012 року Закон України “Про адміністративні послуги” не вживає поняття «стандарт адміністративної послуги» та «стандарт надання адміністративної послуги» в тому розумінні, як вони розглядалися нами у попередньому підрозділі, але у статті 7 («Вимоги щодо якості адміністративних послуг») фактично закладає дещо іншу концепцію розуміння і визначення таких стандартів. Як указують автори науково-практичного коментаря до Закону України “Про адміністративні послуги”, положення статті 7 Закону стосуються саме стандартів послуг у розумінні, поширеному в розвинених країнах світу, а саме: стандарт послуги це: а) параметр, який дозволяє оцінювати якість послуги; б) мірило-мета кращої якості послуг, до якої прагне суб'єкт надання адміністративних послуг [117, с. 125]. При цьому зазначені науковці вважають терміни «стандарт адміністративної послуги» та «стандарт надання адміністративної послуги» ідентичними, що на наше переконання є не зовсім коректним. Адже, як зверталася нами увага у попередньому підрозділі, на відміну від стандартів послуг, які розробляються для кожної конкретної послуги, стандарт обслуговування (надання послуги) містить вимоги до загальної процедури взаємодії суб'єктів звернення за отриманням адміністративних послуг та суб'єктів, уповноважених надавати такі послуги. Стандарт обслуговування є інваріантним до конкретного типу послуг.

Отже, метою норм статті 7 Закону є заохочення суб'єктів надання адміністративних послуг до постійного покращення якості надання таких послуг, у тому числі завдяки запровадженню власних стандартів обслуговування суб'єктів звернення за отриманням адміністративних послуг. Так, частина 1 статті 7 цього Закону встановлює, що суб'єкт надання адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг) [136]. Тобто у цій статті Закону стандарти адміністративних послуг названі як «власні вимоги щодо якості надання адміністративних послуг» і законодавцем надано декілька орієнтовних критеріїв для таких вимог: кількість годин прийому суб'єктів звернення, максимальний час очікування у черзі. Інші параметри оцінювання якості надання адміністративних послуг можуть стосуватися як загального обслуговування (альтернативні способи звернення за отриманням адміністративних послуг; щодо можливості отримання консультацій по послузі, щодо вирішення справ з надання адміністративних послуг у коротший строк ніж встановлено законодавством тощо), так і щодо надання конкретної адміністративної послуги (платність або безоплатність надання такої послуги, граничний строк її надання тощо).

Також норма статті 7 Закону встановлює, що для адміністративних послуг, за надання яких відповідає безпосередньо суб'єкт надання адміністративних послуг, вимоги щодо якості їх надання затверджуюся організаційно-розпорядчим актом такого суб'єкта (частина 1 ст. 7). У разі якщо суб'єктом надання адміністративної послуги є посадова особа, вимоги щодо якості надання адміністративних послуг визначаються органом, якому вона підпорядковується (частина 2 ст. 7).

Законодавцем встановлено, що власні вимоги суб'єкта надання адміністративних послуг щодо якості їх надання, не можуть погіршувати умови надання адміністративних послуг, визначені законом (частина 3 статті 7 Закону). Оскільки вимоги щодо якості надання адміністративних послуг затверджуюся організаційно-розпорядчим актом, а не нормативним актом органу публічної влади як це передбачалося до набрання чинності Законом України “Про адміністративні послуги”, то такий акт не потребує реєстрації в органах юстиції і не може містити прав та обов'язків громадян чи суб'єктів господарювання. Отже слід констатувати, що за недотримання власних вимог щодо якості (тобто власних стандартів) суб'єкт надання адміністративних послуг відповідно до законодавства не несе юридичної відповідальності. Таким чином ідея статті 7 Закону полягає в тому, що власні вимоги суб'єкта надання адміністративних послуг щодо якості їх надання є інструментом самовдосконалення цього суб'єкта, ініціативного покращення ним якості власної роботи.

5.5. Моніторинг якості надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

Поняття «моніторинг» (від англ. monitoring в перекладі - відслідковування, має латинський корінь - monitor - той, що нагадує, попереджає) стало сьогодні доволі відомим і вживаним як в науці, так і в інших сферах суспільного життя. У загальному змісті «моніторинг» означає безперервне стеження за яким-небудь процесом з метою виявлення його відповідності бажаному результату [33, с. 538].

Моніторинг, як форма контрольної діяльності є невід'ємною частиною управлінського циклу, що разом з іншими здійснюється відповідно до встановлених законодавством норм, але на більш гнучких засадах. Це значно розширює можливості щодо вибору форм і методів реалізації цієї діяльності, зменшує заанґажованість та бюрократизм.

Функціональна можливість моніторингу полягає в забезпеченні «зворотного зв`язку»: можливості виявлення потреб об'єкта управління, оцінки ефективності та результативності обраних методів, а також інструментів впливу на нього зі сторони суб'єкта управління.

Також у науці адміністративного права під моніторингом розуміється методика і система спостереження за станом певного об'єкта або процесу, що дає змогу спостерігати їх розвиток, оцінювати та оперативно виявляти результати впливу зовнішніх факторів. Результати моніторингу дають можливість корегувати управління об'єктом або процесом. Таким чином йдеться про постійне спостереження за будь-яким процесом з метою визначення його відповідності бажаному результату. Інакше, якщо діагностика ситуації здійснюється систематично з певною заданою періодичністю з використанням однієї (у всякому випадку, базової) системи індикаторів, ми маємо справу з моніторингом [114, с. 121].

Щоб зрозуміти, що таке моніторинг і чим він відрізняється від іншої контрольної діяльності, розглянемо класифікацію моніторингу та особливості відповідної моніторингової діяльності, використовуючи приклади зі сфери надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ.

Зокрема можна виділити такі підстави класифікації та, відповідно, види моніторингу.

За суб'єктом здійснення:

1) державний (здійснюється державними організаціями у тому числі науковими та науково-дослідними установами);

2) недержавний (виконується громадськими організаціями та міжнародними організаціями). Однією з особливостей такого виду моніторингу є сприяння налагодженню ефективного зворотного зв'язку між державними органами та організаціями громадянського суспільства.

Так, сьогодні маємо позитивний досвід плідної комунікації МВС і громадськості щодо моніторингової діяльності у сфері надання адміністративних послуг органів внутрішніх справ. Прикладом є функціонування, створених протягом 2005-2010 рр. Міністерством внутрішніх справ України за сприяння неурядових організацій інституцій, важливих для встановлення громадського контролю над діяльністю міліції та її відповідності міжнародним стандартам в галузі прав людини, серед яких, зокрема, Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ (далі - УМДПЛ) (з 2008).

Ця інституція була унікальним підрозділом для України, з 2008 по 2010 роки, як структурний підрозділ МВСУкраїни, по суті виконувала функції Поліцейського омбудсмена, за такими напрямками: контроль за дотриманням прав людини працівниками ОВС; аналіз українського законодавства у сфері захисту прав людини; підготовка аналітичних та інформаційних матеріалів, пов'язаних з проблематикою дотримання прав людини; популяризація знань про права людини серед працівників державних установ; проведення опитувань громадської думки, спрямованих на оцінку ефективності роботи міліції; розробка та реалізація форм участі громадськості в цивільному контролі за дотриманням прав людини у правоохоронній діяльності; створення спеціальної мережі моніторів за діяльністю правоохоронців; підготовка періодичних аналітичних звітів щодо дотримання прав людини в українській міліції [19].

Зважаючи на ряд причин, які не є темою цієї монографії, УМДПЛ вже в якості громадської організації, але на засадах тісної співпраці з МВС України приділяє значну увагу моніторингу якості надання адміністративних послуг ОВС. Так, у 2013 році вийшло друком науково-практичне видання «Адміністративні послуги МВС та ДМС: Аналіз правових засад надання та результати соціологічного дослідження» [10].

Слід зазначити, що запорукою успіху УМДПЛ стало те, що ця організація була створена із залученням колишніх працівників правоохоронних органів. Як професіонали, вони спроможні адекватно оцінити ту чи іншу ситуацію, специфіку роботи, реальний внесок працівника ОВС, а як громадяни - рівень забезпечення прав і свобод людини та громадянина. На нашу думку, функціонування подібної інституції в структурі МВС України сприяло би її більшій ефективній роботі та гармонізації відносин між правоохоронними органами і громадськістю;

3) моніторинг у міжнародних відносинах, котрий являє собою діяльність міжнародних організацій щодо контролю за виконанням державами своїх зобов'язань за міжнародними угодами (наприклад, здійснюється через використання моніторингових механізмів Європейського суду з прав людини, шляхом міжнародного спостереження за виборами тощо, а також «Поширення кращих практик недержавного моніторингу надання адміністративних послуг» - проект міжнародної технічної допомоги, який фінансується Європейським Союзом та Програмою розвитку ООН в Україні (ПРООН) та впроваджується ПРООН у партнерстві з громадським об'єднанням «Самопоміч» (м. Львів) [271]);

4) комбінований моніторинг, який може здійснюватися державними структурами або органами публічної влади спільно з громадськими організаціями.

Яскравим прикладом такої співпраці може слугувати діяльність Центру політико-правових реформ - недержавного аналітичного центру, створеного у 1996 р. після прийняття Конституції України, метою якого є сприяння проведенню реформ у політико-правовій сфері, зокрема сфері надання адміністративних послуг, задля утвердження в Україні демократії, верховенства права та належного урядування.

Ця діяльність відбувається в тісній співпраці з органами публічної влади та державними науково-дослідними установами, наприклад: з Національною академією наук України - у дослідженні інституції адміністративних послуг та виданні посібника «Адміністративні послуги» [258], а також у підготовці науково-практичного коментаря до Закону України «Про адміністративні послуги», з метою надання допомоги практичним працівникам у виконанні вимог Закону [117]; з органами публічної влади в аспекті вивчення питань, пов'язаних зі створенням та організацією роботи центрів надання адміністративних послуг як кращої організаційної форми забезпечення надання цих послуг усім категоріям приватних осіб. Це видання здійснене завдяки Швейцарсько-українському Проекту «Підтримка децентралізації в Україні “DESPRO» та «Муніципальної програми врядування та сталого розвитку», що впроваджується Програмою розвитку ООН в Україні за підтримки Швейцарської Конфедерації і містить інформацію щодо кращих практик організації надання адміністративних послуг в містах України, з урахуванням змін і досягнень упродовж другої половини 2010 - 2011 р.р. [274];

За методологією виконання:

1) динамічний - аналізуються дані про динаміку розвитку або зміни визначених показників об'єкта, як правило, цей вид моніторингу здійснюється щодо вивчення кількісних показників за певними проміжками часу (наприклад, кількість осіб, які звертаються за отриманням певних видів послуг або кількість власників зброї, тобто, осіб, що отримали дозвіл на зберігання і носіння зброї);

2) конкурентний - паралельно за єдиною методологією досліджуються одна або декілька ідентичних або подібних систем (наприклад, вивчення громадської думки щодо якості обслуговування у загальних та відомчих (як-то по лінії ДДАІ МВС, ДМС України) центрах надання адміністративних послуг;

3) порівняльний - порівняються окремі показники або результати більш конкретних комплексних досліджень, проведених за однаковими критеріями, кількох систем одного рівня або вищих і нижчих систем (наприклад, визначення динаміки зміни якості надання в Україні адміністративних послуг протягом 2012 та 2013 років);

4) комплексний - поєднує в собі методи дослідження, що використовуються у різних видах моніторингів.

За цілями:

1) інформаційний - полягає у структуризації, систематизації, накопиченні та розповсюдженні відповідної інформації;

2) базовий (фоновий) - виявляє нові проблеми, небезпеки, тенденції до того, як вони стануть осмисленими на рівні управління (наприклад, вивчення змін і тенденцій у сфері обігу зброї або в міграційній сфері з метою здійснення ефективної нормотворчої діяльності). Здійснюється шляхом постійного спостереження та періодичного вимірювання показників, що характеризують певні зміни досліджуваного об'єкта;

3) проблемний - з'ясування закономірностей, процесів, небезпек, проблем, які вже відомі, й розуміння, усунення, коригування яких є важливим з погляду управління.

За способом впливу на досліджуваний об'єкт:

1) попереджувальний - розглядається як система регулярного вимірювання змін, що відбуваються в суспільстві або якихось його підгрупах, за умови постійного застосування одних і тих же принципів вибірки й одного і того ж інструментарію для збору даних. Такий моніторинг здійснюється систематично, охоплюючи певний проміжок часу протягом якого відбуваються активні зміни об'єкта дослідження (адміністративних послуг органів внутрішніх справ), зокрема в момент його активного розвитку та перебудови з метою вивчення динаміки цих процесів та здійснення ефективного планування його розвитку. Зазначений моніторинг, здійснюється, як правило, державними організаціями або на їх замовлення;

2) соціально-політичний моніторинг - постійний, систематичний збір інформації з метою спостереження і контролю за ходом розвитку соціально-політичного явища, або процесу та його прогнозування. Суб'єктами здійснення цього виду моніторингу можуть бути як громадські організації, так і заклади соціологічних досліджень. Так, активну участь у здійсненні моніторингу надання органами внутрішніх справ України адміністративних послуг беруть Харківський інститут соціологічних досліджень та Асоціація українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів (результатом такої діяльності є, зокрема, Звіт за результатами соціологічного дослідження надання адміністративних послуг ДМС та МВС України, проведеного у 2013 році) [10, с. 2];

3) кейс-стаді. В певних випадках, зокрема у нестандартних ситуаціях, спричинених природними катаклізмами або соціально-політичною напругою в суспільстві, використовуються ситуативні, короткострокові різновиди моніторингу, як-то кейс-стаді, тобто дослідження поодиноких випадків феномена, який вивчається, і їх інтенсивний аналіз, що включає інтерв'ювання індивідуума, вивчення документів його життя або випадку, який із ним трапився, аналізу соціальної ситуації у світлі проблеми та формулювання основних висновків і рекомендацій щодо вирішення виниклої проблеми [113, с. 347]. Такі точкові моніторинги здійснювалися на етапі впровадження практики надання адміністративних послуг через муніципальні центри надання. Сьогодні також проводяться кейс-стаді, але, зважаючи на особливості соціально-політичної ситуації в Україні, вони більшою мірою стосуються не самих адміністративних послуг, а процесів, пов'язаних з процедурами в рамках таких послуг, зокрема адміністративних послуг органів внутрішніх справ у міграційній сфері та сфері обігу зброї (наприклад, моніторинг плану дій з візової лібералізації «Європа без кордонів»).

За об'єктом. Така класифікація моніторингової діяльності передбачає наявність великої кількості видів її здійснення, зокрема за сферами державного управління (прикладом такої класифікації є моніторинг надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ України та вибіркове дослідження діяльності окремих структурних підрозділів органів внутрішніх справ щодо надання таких послуг).

У залежності від цільових установок моніторингова діяльність може бути спрямована, зокрема, на вивчення ситуації щодо дотримання прав людини, оскільки, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, в тому числі й за наданням адміністративних послуг, закріплене у ст. 40 розділу ІІ Конституції України [92]. Головною метою такого правозахисного моніторингу є - поліпшення ситуації щодо дотримання прав людини у сфері надання адміністративних послуг ОВС.

В залежності від галузі застосування моніторингова діяльність у сфері надання адміністративних послуг ОВС, зокрема спрямовується на вивчення якості надання адміністративних послуг за певними критеріями (наприклад, за критерієм результативності) з метою оптимізації відповідних адміністративних процедур і підвищення ефективності діяльності адміністративних органів. Також слід зазначити, що будь-які аспекти якості надання послуг нерозривно пов'язані із задоволенням потреб та інтересів суб'єктів звернення

Отже, із наведеної класифікації бачимо, що всі види моніторингу можуть бути використані й у сфері надання адміністративних послуг ОВС.

У зв'язку з тим, що такі аспекти діяльності з надання адміністративних послуг як якість їх надання та дотримання прав людини нерозривно пов'язані між собою, при викладенні подальшого матеріалу ми будемо оперувати саме цими аспектами. Тому розглянемо визначення таких понять як моніторинг прав людини та моніторинг якості надання адміністративних послуг.

Моніторинг прав людини - це заплановане, систематизоване дослідження певної сфери суспільних відносин, що проводиться за певною схемою, з метою досягнення позитивних змін без застосування активного втручання .

Моніторинг якості надання адміністративних послуг ОВС - це вивчення та аналіз відповідності функціонування сфери надання адміністративних послуг ОВС законодавчо визначеним принципам надання таких послуг на основі критеріїв якості.

Моніторинг прав людини та якості надання адміністративних послуг ОВС - це безперервне дослідження відповідності функціонування сфери надання адміністративних послуг ОВС законодавству України, суб'єктивним правам та інтересам суб'єктів звернення, що здійснюється як державними, так і громадськими організаціями з метою підвищення якості, доступності адміністративних послуг та ефективності їх надання.

Мета моніторингу прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг - підвищення якості та вдосконалення процесу надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ, а також підвищення прозорості та підзвітності органів внутрішніх справ через залучення громадськості.

У ході проведення моніторингу прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг вирішуються такі завдання:

- спрямування діяльності певного суб'єкта надання адміністративних послуг на досягнення результату, який би відповідав принципам державної політики у сфері надання адміністративних послуг (ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги») [136];

- здійснити аналіз відповідності діяльності суб'єктів надання адміністративних послуг нормам законодавства України та відповідних стандартів;

- підготувати чіткі обґрунтовані висновки за результатами проведеного моніторингового дослідження;

- розробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення роботи органів і підрозділів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг та довести їх до відома відповідних суб'єктів;

- здійснити повторні огляди щодо врахування наданих рекомендацій.

Моніторинг прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг здійснюється через:

- аналіз матеріалів ЗМІ щодо діяльності органів внутрішніх справ України;

- відвідування службових приміщень органів і підрозділів внутрішніх справ з вільним режимом доступу;

- проведення бесід з працівниками ОВС та громадянами, які одержували адміністративні послуги;

- використання повідомлень окремих громадян про порушення їх прав, як одержувачів адміністративних послуг та надання відповідної правової оцінки діям суб'єктів надання адміністративних послуг;

- візуальне спостереження за діями працівників ОВС під час публічного виконання ними своїх обов'язків та прийому громадян;

- фіксацію умов та порядку надання адміністративних послуг в органах ОВС за допомогою відео і фотозйомки [19];

- опрацювання та систематизацію отриманих даних;

- підготовку висновків і рекомендацій щодо підвищення якості та дотримання прав людини в процесі надання адміністративних послуг ОВС, їх належне оформлення та доведення до відома суб'єкта звернення;

- подальше спостереження за впровадженням наданих рекомендацій та пропозицій і відповідне реагування.

Об'єкт моніторингу прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг - спеціально відібрані за адміністративно-територіальними одинцями підрозділи органів внутрішніх справ, що виконують функції з надання адміністративних послуг за напрямами діяльності, відомчі центри надання адміністративних послуг.

Предмет моніторингу прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг - це напрями та види діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ в процесі надання адміністративних послуг, що визначаються з урахуванням критеріїв якості надання адміністративних послуг і чинного законодавства України.

Етапи моніторингу прав людини та якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг полягає в наступному:

- підготовка програми відповідних моніторингових заходів,

- розроблення анкет для проведення необхідного опитування;

- здійснення запланованих заходів;

- вироблення висновків та рекомендацій;

- належне доведення відповідних результатів до цільових суб'єктів.

Зміст методики виконання моніторингу полягає в наступному:

1) в окресленні меж дослідження якості надання адміністративних послуг, наприклад, через використання у якості загальних оціночних параметрів критеріїв якості надання адміністративних послуг, зокрема тих, що передбачені в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади [224]. При цьому формується вибірка окремих видів адміністративних послуг для поглибленого аналізу, зокрема, з числа тих, які належать до сфери внутрішніх справ, наприклад, за видами послуг - платні адміністративні послуги ДМС і МВС України (відповідно адміністративні послуги МВС України - підрозділи експертної служби, підрозділи міліції громадської безпеки, підрозділи Державної автомобільної інспекції [58]) або за відомчими центрами надання адміністративних послуг системи органів внутрішніх справ, що діють в обласних містах основних регіонів України);

2) в здійсненні камерального аналізу діяльності з надання адміністративних послуг. Зазначений аналіз може здійснюватися як щодо певних груп суб'єктів звернення (фізичні та юридичні особи), так і щодо діяльності, наприклад, відомчих центрів надання адміністративних послуг, які функціонують в обласних територіальних одиницях основних регіонів України (західні, східні, центральні та південні). Такий аналіз може проводитися на основі встановлення відповідності існуючої практики надання адміністративних послуг певними суб'єктами стандартам та регламентам надання цих послуг;

3) виявленні на підставі такого аналізу проблемних питань в організації та порядку діяльності досліджуваних об'єктів;

4) формулюванні рекомендацій щодо підвищення якості надання адміністративних послуг за певними параметрами;

5) оцінці раціональності та обґрунтованості висновків камерального дослідження з використанням соціологічних методів;

Соціологічне дослідження може включати такі складові:

- загальнонаціональне опитування населення України, призначене вивчити загальне ставлення населення до досліджуваних аспектів якості надання адміністративних послуг;

- опитування фізичних і юридичних осіб - суб'єктів звернення за наданням адміністративних послуг;

- проведення фокус-груп, наприклад, у таких містах України, як Київ, Харків, Львів, Одеса, Дніпропетровськ. У фокус-групових дискусіях, зокрема, з'ясовувалася мотивація ставлення суб'єктів звернення до заходів, здійснюваних суб'єктами надання адміністративних послуг з метою підвищення їх якості;

- глибинні інтерв'ю, наприклад, проведення декількох інтерв'ю з представниками моніторингових громадських організацій, які кваліфіковано займаються проблематикою певних видів адміністративних послуг;

6) доопрацюванні звіту, в тому числі висновків та рекомендацій [97, с. 2-3].

Отже, розглянемо деякі аспекти організації проведення моніторингу надання адміністративних послуг ОВС, проведеного УМДПЛ та Харківським інститутом соціальних досліджень у 2013 р. з метою оцінювання того, як діє система надання таких послуг.

Проведене дослідження було націлене на розв'язання таких завдань:

- дослідити, як споживачі оцінюють процедури й умови надання адміністративних послуг ОВС;

- визначити час і фінансові витрати, з якими стикаються споживачі адміністративних послуг у ОВС;

- вивчити доступність адміністративних послуг ОВС й бар'єри на шляху до їх одержання;

- виявити чинники, що провокують корупцію й «обхідні» шляхи одержання адміністративних послуг ОВС.

Для досягнення поставлених завдань було проведене соціологічне опитування, яке складалося з:

- масового опитування споживачів послуг (із цією метою було опитано 3000 респондентів у 10 обласних центрах України: Сімферополі, Дніпропетровську, Запоріжжі, Києві, Луганську, Луцьку, Львові, Миколаєві, Харкові, Чернігові);

- 20 заходів інтерв'ювання (із залученням експертів і споживачів послуг) і 5 фокус-груп - з експертами (працівниками МВС, адвокатами, громадськими активістами, фахівцями, пов'язаними зі сферою надання адміністративних послуг).

Виходячи з характеристик об'єкта, цілей і завдань цього дослідження, для проведення масового опитування використовувалася невипадкова стихійна вибірка з відбором кожного п'ятого респондента серед осіб, що одержували адміністративні послуги ОВС. Точки опитувань відповідно були розташовані у місцях надання адміністративних послуг (управління ДАІ, ДМС, МРЕВ, районні відділи міліції).

Дані дослідження були математично оброблені за допомогою пакета статистичних програм SPSS (ver.19.0).

В опитуванні застосовувалася стандартна процедура: дослідження проводилося методом особистого (face-to-face) інтерв'ю. Тривалість інтерв'ю становила 20 - 30 хв.

Усі інтерв'юери, які брали участь у дослідженні, пройшли спеціальний тренінг, який проводився бригадиром на основі докладної інструкції, підготовленої координатором проекту, яка акцентувала увагу на:

- поясненні цілей дослідження;

- поясненні особливостей теми дослідження;

- поясненні особливостей відбору респондентів для цього дослідження;

- загальних рекомендаціях щодо проведення інтерв'ю: робота з респондентами, які відмовилися відповідати; робота з емоційними респондентами;

- розгляді опитувальника з докладним поясненням специфіки окремих питань.

Кожний інтерв'юер у процесі відбору й інтерв'ювання респондентів заповнював маршрутний аркуш, в якому фіксувалися дані про час проведення й тривалість інтерв'ю, адреси проведення опитування та інша значуща інформація про те, що відбувалося в ході польових досліджень. При цьому здійснювався контроль якості цих досліджень за такими напрямками:

- 100 % контроль правильності заповнення анкет;

- 100 % аналіз місця проведення;

- 10 % вибірковий контроль факту й повноти проведення інтерв'ю, дотримання методики відбору респондентів, за допомогою неоголошеного спостереження за проведенням опитування;

- 100 % логічний аналіз анкет.

За допомогою опитування щодо шляхів отримання послуги в ДМС та МВС України було з'ясовано, що абсолютна більшість громадян отримують послугу, в усьому виконуючи вимоги офіційної процедури (84,6 % відповідей). Лише у 9,3 % випадків опитуваним довелося доплатити за послуги посередника - фірми або окремої особи (задля економії власного часу чи прискорення процедури). 7,3 % опитаних використовували зв'язки (родичів, друзів, знайомих). Зовсім незначна кількість опитаних (1,7 %) напряму заплатили працівникам органу, який надавав послугу.

Аналіз глибинних інтерв'ю з експертами показав, що обрання легального шляху отримання послуги спостерігається останнім часом завдяки тому, що в людей з'явилося більше можливостей отримувати інформацію з різних джерел: з веб-сайтів державних органів, на форумах, за телефонами довідкових, через офіційне звернення до державного органу тощо.

Люди стають більш обізнаними, вивчають законодавство, яке пов'язане з вирішенням певних питань, у нашому випадку - оформленням паспортів, де виникає багато колізій, - і намагаються розібратися, звертаючись із запитами щодо роз'яснення нормативних документів, з посиланнями на відповідні правові норми.

Отже, розглянемо як проводилося у рамках зазначеного вище моніторингу анкетування суб'єктів звернення щодо вибору ними способів отримання адміністративної послуги.

Використані засоби отримання адміністративної послуги:

Яким чином Ви отримали необхідну послугу?	% відповідей
У всьому виконував (-ла) вимоги офіційної процедури	84,6
Доплачував (-ла) за послуги посередника	9,3
Використовував (-ла) зв'язки (родичів, друзів, знайомих)	7,3
Напряму заплатив (-ла) працівникам органу, який надає послугу	1,7
Завдяки скаргам у державні органи на незаконне затягування процедури надання послуги	0,2
Інше	0,2

Аналізуючи розподіл відповідей тих, хто платив напряму, за видами послуг, було зроблено висновок, що найбільш «корупціогеними» послугами є «реєстрація, перереєстрація колісних транспортних засобів з видачею свідоцтва про реєстрацію або його дубліката й номерних знаків» (28,8 % з тих, хто платив напряму); «оформлення й видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон» (17,3 %); «видача посвідчення водія на право керування транспортними засобами» (17,3 %).

Крім того, було здійснено розподіл відповідей тих, хто платив напряму (давав хабар), за видами послуг (у % до тих, хто відповів) та способів отримання необхідної послуги за регіонами.

Порівнюючи отримані дані за регіонами, можна простежити суттєву відмінність у способах отримання адміністративних послуг у Сімферополі, Львові та Луцьку, де, порівняно з іншими містами, суттєво більшою є питома вага тих, хто використовував знайомства та зв'язки (15,8 %, 12,7 % та 9,7 % відповідно). В інших областях цей відсоток коливається в межах 7 %. Найбільша частка тих, хто платив безпосередньо працівнику державного органу, який надає послугу, спостерігається у Миколаєві (4,7 %) та в столиці (3 %).

Водночас, відповідаючи на запитання про те, які саме засоби та шляхи оформлення документів в органах внутрішніх справ є найбільш поширеними та ефективними в Україні, офіційну процедуру обирає значно менша кількість опитаних. Хоча більшість респондентів також вважає, що найбільш поширеним та ефективним є дотримання всіх вимог офіційної процедури (відповідно 54,4 % та 55,5 %), значно частіше називаються ефективними такі шляхи, як використання послуг посередників та неофіційних зв'язків. Так, використання послуг посередників вважають ефективним шляхом 16,1 % опитаних, трохи більше вважають цей шлях поширеним (18,5 %). Дещо менша кількість респондентів вважає, що ефективним шляхом є використання зв'язків (16 %). Цікаво, що кожний десятий опитаний зазначив, що найбільш поширеним шляхом отримання адміністративних послуг у міліції є безпосередня оплата (хабар) працівникам органу, що надає послугу. Зазначимо також, що 12 % опитаних вважають, що давання хабара є найбільш ефективним шляхом отримання адміністративної послуги.

На думку експертів, через менталітет українців і усталену практику хабарництва в нашій країні більшість громадян усе-таки схильна вирішувати проблему отримання адміністративних послуг, використовуючи неформальні шляхи.

У висновках наведеного вище моніторингу «Адміністративні послуги ДМС та МВС: Аналіз правових засад надання та результати соціологічного дослідження», проведеного у 2013 році УМДПЛ та Харківським інститутом соціальних досліджень зокрема зазначалося наступне.

1. Дослідження виявило суттєві суперечності між сприйняттям системи надання адміністративних послуг у міліції та особистим досвідом громадян. Так, абсолютна більшість громадян заявляють, що отримують послуги, в усьому виконуючи вимоги офіційної процедури (84,6 % відповідей). Однак на запитання про те, які засоби та шляхи оформлення документів в органах внутрішніх справ є найбільш поширеними та ефективними в Україні, значно менше респондентів обирають офіційну процедуру, (відповідно 54,4 та 55,5 %). Визначаючи ефективні шляхи отримання послуг, респонденти називають такі, як використання послуг посередників (16,1 %) та зв'язків (18,5 %).

І хоча кількість опитаних, що використовували хабар як метод для отримання послуг, склала менш ніж 2 %, кожний десятий опитаний зазначив, що найбільш поширеним шляхом отримання адміністративних послуг у міліції є безпосередня оплата (хабар) працівникам органу, який надає послугу. Зазначимо також, що 12 % опитаних вважають, що давання хабара є й найбільш ефективним шляхом отримання адміністративної послуги.

2. Серед найбільш корумпованих адміністративних послуг у міліції є отримання послуг ДАІ та отримання закордонних паспортів. Так, за «реєстрацію, перереєстрацію колісних транспортних засобів з видачею свідоцтва про реєстрацію або його дубліката й номерних знаків» дали хабара 28,8 %; за «оформлення й видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон» - 17,3 %; за «видачу посвідчення водія на право керування транспортними засобами» - 17,3 %.

Також серед респондентів, які зверталися до ДАІ, найбільше тих, що вважають хабар поширеним та ефективним способом отримання адміністративних послуг у міліції. Так вважає кожний п'ятий з тих, що отримували водійське посвідчення на право керування транспортним засобом; 18,5 % з тих, що знімали з обліку транспортний засіб з наданням облікової картки та номерних знаків для разових поїздок, та 16,2 % тих, що отримували експертне дослідження транспортних засобів та супровідних документів із видачею експертного висновку.

4. Загальна оцінка системи надання адміністративних послуг у міліції, надана клієнтами, показує, що існують певні болючі питання, які стають перешкодою скрізь. До таких респонденти віднесли довжелезні, подвійні-потрійні черги (37,7 %), складність та заплутаність процедур (27,8 %), відсутність мінімального комфорту в зонах очікування (27,9 %), труднощі з пошуком достовірної, оновленої інформації про процедуру, платежі, контакти фахівців (20,7 %).

10. У середньому за отриманням тієї чи іншої послуги в органи внутрішніх справ громадяни зверталися двічі. Більш ніж два рази доводилося звертатись тим, хто хотів оформити дозвіл на придбання і перевезення, зберігання і носіння вогнепальної зброї.

12. Оцінюючи такий аспект доступності, як зручність розташування місця надання адміністративної послуги, кожний четвертий респондент (25,6 %) зазначив, що добиратися до нього було достатньо важко або взагалі місце надання послуги було важкодоступним. Ще 42,5 % опитаних зазначили, що розташування місця надання послуги від власної оселі було достатньо або дуже далеким. При цьому найбільш «віддаленими» можна вважати послуги з отримання відомостей про наявність/відсутність судимості (56,8 %); видачі посвідчення водія на право керування транспортними засобами (52,8 %); проведення експертного дослідження транспортних засобів й супровідних документів із видачею експертного висновку (50 %). Останні дві послуги є водночас і найбільш важкодоступними за розташуванням місця надання порівняно з іншими послугами.

...