Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

Разом із тим, професійна компетентність може розглядатися, як єдиний комплекс певних знань, умінь, навичок, психологічних особливостей та професійних позицій [11, с. 133]. Зазначені фактори мають сприяти належній реалізації покладених завдань і функцій, високому рівню виконавської та службової дисципліни.

З точки зору кінцевої мети професійна компетентність є інтегральною характеристикою професіоналізму, що дозволяє визначити рівень підготовленості та здатність особистості успішно вирішувати професійні завдання і виконувати професійні обов'язки. Тому професійна компетентність виступає як основний компонент професіоналізму і визначальний фактор успішності реалізації соціальних та професійних функцій фахівця [134, с. 164].

Отже, сутність професійної компетентності можна розглядати у двох основних аспектах: 1) як здатність людини діяти відповідно до стандартів і 2) як певні характеристики особистості, що дозволяють їй досягнути істотних результатів у власній праці.

Перший підхід є умовно функціональним, оскільки, заснований на описі певних завдань та реально очікуваних результатів. У даному аспекті персонал ОВС, що здійснює надання адміністративних послуг повинен чітко знати, зокрема, свої функціональні обов'язки щодо забезпечення дотримання адміністративної процедури при наданні відповідних послуг. Другий, - особистісний, тобто такий, що враховує певні якості людини, які забезпечують її успіх у трудовій діяльності [38]. У цьому аспекті персонал органів внутрішніх справ, який надає, зокрема, адміністративні послуги, особливо працівники, що мають безпосередній контакт із суб'єктами звернення, повинні знати правила ділового спілкування і мати відповідні навички. Крім того, вони мають бути спроможними сформувати життєдіяльний трудовий колектив, який міг би належним чином взаємодіяти зі сторонніми організаціями та їхніми представниками для того, щоб відповідні відомчі адміністративні послуги надавалися вчасно і без зауважень зі сторони користувачів та споживачів [279, с. 312].

При цьому, структура і зміст професійної компетентності багато в чому визначається специфікою професійної діяльності та приналежністю професії до певного класу. Професійна діяльність персоналу органів внутрішніх справ у сфері надання адміністративних послуг передбачає безпосередній контакт із суб'єктами звернення щодо об'єктів, які, як правило, становлять підвищений рівень суспільної небезпечності. Їх неправомірне використання може негативним чином позначитися на правопорядку та законності в державі та особистій безпеці громадян.

Тому професійна компетентність персоналу, безпосередньо задіяного в наданні адміністративних послуг ОВС, має певні характерні особливості та складається з таких компонентів:

- професійно-правова компетентність - комплекс правових знань, зокрема, в аспекті професійної діяльності (як-от: у міграційній сфері, безпеки дорожнього руху, обігу зброї, тощо) та навичок щодо ефективного використання механізму правового регулювання адміністративно-правових відносин, зокрема, у сфері надання послуг ОВС;

- соціально-правова компетентність - знання та вміння в галузі взаємодії із суспільними інститутами та людьми, а також володіння прийомами професійного спілкування та поведінки;

- соціально-психологічна компетентність - стан та індивідуальні особливості особи, що знаходять свій прояв у взаємодії, відносинах з іншими людьми (суб'єктами звернення), у межах певних соціальних груп (трудовий колектив), а також в цілому системи соціальних відносин (економічних, політичних, управлінських та ін.). Найбільш характерними є такі прояви особистості в групах, як комунікативність, агресивність і конфліктність [228, с. 407];

- комунікативна компетентність - наявність необхідних знань у відповідній сфері та вмінь використовувати ці знання під час безпосереднього спілкування, зокрема із суб'єктами звернення;

- персональна компетентність - здібність до постійного професійного росту та підвищення кваліфікації, реалізації себе в професійній діяльності;

- спеціальна компетентність - підготовленість до самостійного виконання конкретних видів діяльності, рішення типових професійних задач, здібність адекватно оцінювати результат своєї праці та самостійно отримувати нові знання та навички за спеціальністю [266].

Кваліфікація праці являє собою ступінь придатності, підготовленості до якого-небудь виду праці; фах, професія, спеціальність [32, с. 422], а кваліфікація персоналу, відповідно - рівень його професійної компетентності.

Отже, кваліфікаційні вимоги до працівників у сфері надання адміністративних послуг, зокрема ОВС, визначаються відповідно до характеру та особливостей відповідних відомчих послуг і передбачають:

- наявність юридичної або іншої фахової освіти з обсягом знань, достатнім для орієнтації у документообігу та процедурах при наданні адміністративних послуг. У будь-якому разі працівник повинен володіти навичками роботи із законодавчою базою, документами тощо. Наявність у фахівців вищої (базової або повної) освіти є обов'язковою вимогою. Додатковий обсяг знань персонал може отримувати на відповідних курсах із підвищення кваліфікації, практичних заняттях, семінарах та тренінгах;

- знання основних нормативно-правових актів, що стосуються надання адміністративних послуг;

- обізнаність з основоположними концептуальними засадами організації діяльності універсаму послуг. Виконання персоналом своїх обов'язків суттєво ускладнюється без внутрішнього усвідомлення та сприйняття ним мети та призначення універсамів послуг;

- вільне володіння українською мовою, у разі необхідності для працівників у населених пунктах компактного проживання національних меншин України, бажаним є володіння мовами цих меншин, а також англійською чи іншими офіційними мовами Ради Європи - для персоналу ОВС у великих населених пунктах;

- фізичний та психічний стан здоров'я, достатній для належного виконання особою службових обов'язків, в тому числі стриманий темперамент та особисті моральні якості, необхідні для безконфліктного спілкування із суб'єктами звернення, зокрема, повага до їх честі та гідності, доброзичливість, неупереджене ставлення до всіх без винятку осіб та водночас готовність врахувати їх конкретні проблеми і специфічні обставини справ. Вимоги передбачають також належний рівень культури спілкування, вміння лаконічно, зрозуміло роз'яснити організаційні та юридичні питання, а також допомогти скласти необхідні документи;

- вміння користуватися комп'ютерною технікою та відповідним програмним забезпеченням. Навички роботи з програмами по обробці інформації й дистанційному спілкуванню зі споживачами та іншими установами. Вміння працювати з локальними інформаційними мережами, мережею Інтернет, іншими електронними й технічними засобами, необхідними для виконання службових обов'язків у сфері надання адміністративних послуг;

- організаційні та комунікативні здібності, вміння своєчасно й належним чином виконувати поставлені завдання, вміння працювати як індивідуально, так і в команді [274, с. 150].

Вимоги до рівня професійної компетентності та кваліфікації особи, яка претендує на зайняття посади в органах внутрішніх справ, пов'язаної з наданням адміністративних послуг, визначаються законодавством України та нормативними актами МВС у відповідності з основною метою, а саме: забезпечення високого якісного рівня обслуговування суб'єктів звернення, відповідно до одного із критеріїв якості надання адміністративних послуг, а саме - професійності.

Працівники міліції, що виконують функції з надання адміністративних послуг, окрім певного переліку знань, вмінь і навичок за своїми психологічними якостями повинен відповідати моральним принципам служби в органах внутрішніх справ, що визначають безумовні вимоги професійної та суспільної моралі до діяльності органів внутрішніх справ. Отже, відповідно до наказу МВС України від 22 лютого 2012 р. № 155 «Про затвердження Правил поведінки та професійної етики осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України» службова діяльність працівника органів внутрішніх справ здійснюється відповідно до таких моральних принципів:

- гуманізму, який проголошує людину, її життя і здоров'я вищими цінностями, захист яких становить сенс і моральний зміст правоохоронної діяльності;

- законності, визнання працівником верховенства права, а також його обов'язкового виконання у службовій діяльності;

- об'єктивності, що виражається в неупередженості при прийнятті службових рішень;

- справедливості, що означає відповідність міри покарання характеру і тяжкості проступку чи правопорушення;

- колективізму і товариства, що виявляються у відносинах, заснованих на дружніх стосунках, взаємній допомозі та підтримці;

- лояльності, що передбачає вірність державі, МВС, повазі і коректному ставленні до державних та громадських інститутів, державних службовців;

- нейтральності, що означає рівне, неупереджене ставлення до всіх політичних партій і рухів, що передбачає відмову працівника від участі в їх діяльності в будь-яких формах;

- толерантності, що полягає в поважному, неконфліктному ставленні до людей з урахуванням соціально-історичних, релігійних, етнічних традицій і звичаїв [180].

Отже, необхідною умовою для належного функціонування системи надання адміністративних послуг, зокрема у сфері внутрішніх справ, є постійне підвищення рівня професійної компетентності відповідного персоналу, їх кваліфікації та професіоналізму.

4.3. Фінансове забезпечення надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

Відповідно до усталеної точки зору фінанси розглядаються, як сукупність грошових коштів, що є в розпорядженні держави [32, с. 1323]. Крім того, державні фінанси - це система грошових відносин, що історично пов'язана з існуванням держави та забезпечує матеріальну базу для функціонування державної влади [246, с. 119].

У свою чергу під фінансовим забезпеченням розуміється система заходів, що організовуються і проводяться з метою своєчасного та повного задоволення потреб суб'єкта, що фінансується, в грошових коштах. При цьому, фінансове забезпечення органів внутрішніх справ України - це діяльність, яка здійснюється в межах фінансової системи держави в усіх проявах цієї системи та є формою участі в розподілі грошових коштів шляхом отримання фінансових ресурсів. Зміст фінансового забезпечення ОВС витікає з його мети: наділення ОВС відповідними матеріально-технічними ресурсами необхідними для виконання основних обов'язків і завдань, передбачених ст.ст. 2; 15 Закону України «Про міліцію», зокрема тих, щодо яких здійснюються дозвільні та реєстраційні заходи [199].

Розглядаючи матеріально-технічне забезпечення ОВС, зокрема щодо надання адміністративних послуг у цій сфері, як ресурсне, коротко розглянемо види ресурсів, залежно від їх ролі, матеріального уявлення і особливостей впливу на процес надання відповідних адміністративних послуг. Такі ресурси можна розподілити на декілька видів:

- фінансові ресурси, як сукупність усіх цільових фондів грошових коштів ОВС, необхідних для їх функціонування, надходження грошових коштів і здійснювані виплати (як централізовані, так і децентралізовані);

- матеріальні ресурси (земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів державної влади, будівлі, приміщення), територія (дороги, стоянки для автомобілів), забезпечуюча господарська структура; меблі, інвентар, канцтовари;

- технічні ресурси, тобто технічні засоби охорони (системи контролю і сигналізації, технічні забезпечуючі пристрої); комп'ютери та інша оргтехніка, спецтехніка, засоби зв'язку тощо;

- об'єкти права інтелектуальної власності, до яких згідно зі ст. 420 Цивільного кодексу України належать комп'ютерні програми (необхідні для розбудови міжвідомчої електронної взаємодії, налагодження електронного документообігу, також для забезпечення доступу до інформаційних систем і баз даних - згідно пункту компіляції даних або бази даних (реєстри, інформаційні бази, інформаційні системи та бази даних, до яких забезпечується доступ суб'єктам надання адміністративних послуг в процесі виконання ними їхніх функцій, а також які створюються спеціально для сфери адміністративних послуг); фонограми, відеограми (необхідні для повідомлення інформації про адміністративні послуги та роботу ЦНАП особам із особливими потребами; також можуть використовуватись в інформаційних терміналах) [276] та ін.

Питання та порядок фінансового (матеріального) забезпечення діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг регулюються законодавством у таких сферах: бюджетно-фінансовій, правоохоронній та щодо надання адміністративних послуг.

Згідно із ч. 2 ст. 18 Закону України «Про адміністративні послуги» закупівля товарів, робіт і послуг для надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель» [192], дія якого поширюється на всі закупівлі товарів, робіт і послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі товару, послуги дорівнює або перевищує 100 тисяч гривень, а робіт - 300 тисяч гривень [249].

Для того, щоб зрозуміти, яким чином здійснюється фінансування надання адміністративних послуг ОВС, слід ще раз звернутися до особливостей правового статусу МВС і ДМС України (це питання докладно розглядалося нами у підрозділі 2.4).

Так, згідно з чинним законодавством МВС України, як орган державної влади, є бюджетною, неприбутковою установою, що повністю утримується за рахунок Державного бюджету України (ч. 1 п. 12 ст. 2 гл. 1 розділ І Бюджетного кодексу України) [30]. З цією метою Міністерство внутрішніх справ України має самостійний баланс і разом з ДМС України рахунки в органах Державної казначейської служби України [170; 130]. Таким чином, сьогодні діяльність МВС України фінансується із державного бюджету у відповідності з бюджетними призначеннями Бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України, яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування..

Крім того, як головний розпорядник бюджетних коштів Головними розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень (п. 18 ч. 1 ст. 2 гл. 1 розділу І Бюджетного кодексу України)., МВС України уповноважений законом на реалізацію державної політики у сфері внутрішніх справ (п. 1 ч. 2 ст. 22 гл. 4 Бюджетного кодексу України) [30] й має повноваження щодо надання бюджетних асигнувань розпорядникам нижчого рівня, зокрема таким, як ДМС України (як уже зазначалося вище, ДМС не має самостійного балансу, але має рахунки в органах Державної казначейської служби України).

Грошові надходження, за результатами діяльності МВС, як неприбуткової установи, також зараховуються до Державного бюджету України. При цьому згідно з п. 24 ч. 2 ст. 29 гл. 5 розділу ІІ Бюджетного кодексу України плата за надання адміністративних послуг також зараховується до загального фонду державного бюджету.

Оскільки повноваження МВС із надання адміністративних послуг реалізовуються у межах загальної правоохоронної діяльності та підпорядковані їй, то й відповідне матеріально-технічне забезпечення здійснюється щодо загального спектру цієї діяльності. Виключення може мати місце тільки у випадку делегування зазначених повноважень до відповідних центрів надання адміністративних послуг.

Для забезпечення належного фінансування своєї діяльності, у тому числі з надання адміністративних послуг, МВС, як головний розпорядник бюджетних коштів, здійснює відповідно до п.п. 1-3 ч. 5 ст. 22 гл. 4 розділу І Бюджетного кодексу України, зокрема, наступне:

- розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди;

- організовує і забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики;

- отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України; приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань;

- затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством [30].

Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників коштів другого та третього ступенів. Розпорядниками бюджетних коштів II ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат із бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів для переказу розпорядникам ІІІ ступеня та безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам. Відповідно до цього розпорядником бюджетних коштів ІІ ступеня в системі органів внутрішніх справ є ДМС України (й саме цим пояснюється відсутність самостійного балансу цієї служби) та обласні управління МВС, в яких є підвідомчі підрозділи.

Розпорядниками коштів ІІІ ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам. Розпорядниками ІІІ ступеня бюджетних коштів в системі органів внутрішніх справ є відповідні підпорядковані структурні підрозділи.

Для всіх розпорядників коштів Державного бюджету є обов'язковим здійснення операцій щодо видатків через органи Державного казначейства. При казначейській формі виконання Державного бюджету розпорядникам коштів відкриваються реєстраційні рахунки в органах Державного казначейства. Бюджетні кошти, які знаходяться на реєстраційних рахунках використовуються розпорядниками коштів відповідно до затверджених асигнувань у кошторисах доходів, видатків і лімітів видатків [73, с. 138].

Отже, МВС України належить до бюджетних установ, тобто, тих які у повній мірі утримуються за рахунок Державного бюджету і є неприбутковими. При цьому фінансування діяльності відповідних органів і підрозділів внутрішніх справ взагалі та з надання адміністративних послуг зокрема, здійснюється також з Державного бюджету (виключенням є оплата витрат, пов'язаних з придбанням відповідної продукції, як-от номерних знаків, бланкової продукції тощо, у тому числі вартості її персоналізації, яка використовується для компенсації власних відповідних витрат суб'єкта надання адміністративних послуг [58]).

Фінансування діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, у тому числі з надання суб'єктам звернення адміністративних послуг, зокрема, і відповідне матеріально-технічне забезпечення, здійснюється МВС України - головним розпорядником бюджетних коштів у цій сфері через бюджетні асигнування Бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження. розпорядникам нижчого рівня, якими є його структурні підрозділи, а також ДМС України та її структурні підрозділи.

Далі розглянемо, яка існує залежність між матеріально-технічним забезпеченням надання адміністративних послуг і платою за їх надання в компенсаційному аспекті зазначеної категорії. Слід нагадати, що загальні аспекти плати за надання адміністративної послуги вже розглядалися у підрозділі 3.4..

Сьогодні плата за надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ в залежності від виду послуг може мати такі складові: 1) плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір); 2) державне мито; 3) компенсація витрат на певні види бланкової продукції; 4) кошти, що залучаються за результатами діяльності відповідних державних підприємств.

Плата за надання адміністративної послуги. Можливість справляння плати за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) у сфері внутрішніх справ передбачена Законом України «Про адміністративні послуги», а її розміри затверджені Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ» від 4 червня 2007 р. № 795 [161]. Саме ця категорія, виходячи із її назви, має покривати витрати адміністративного органу щодо надання таких послуг і, відповідно, бути базою для визначення обсягів фінансування відповідної діяльності. Але, оскільки МВС є неприбутковою установою, плата за надання цим органом виконавчої влади адміністративних послуг надходить до Державного бюджету України. Відповідне фінансування також здійснюється централізовано щодо загального спектру діяльності у рамках бюджетного процесу шляхом бюджетних асигнувань за рівнем розпорядників бюджетних коштів.

Так, у ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги» (далі - Закон) містяться, зокрема, такі основні положення: платність або безоплатність надання адміністративних послуг визначається законом; розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення; адміністративні послуги у сфері соціального забезпечення громадян (тобто, послуги пов'язані з призначенням державних допомоги, субсидій тощо) надаються на безоплатній основі [136]. Таким чином, бачимо, що законодавець не встановлює прямої залежності між платою за надання адміністративних послуг і фінансуванням цієї діяльності. Більше того, дотепер не встановлено й чіткий зміст уживаної категорії «плата за надання адміністративної послуги». Така практика є деструктивною і не відповідає основним принципам державної політики у сфері надання адміністративних послуг, оскільки, створює умови для довільного тлумачення і застосування відповідних норм. Тому попри достатньо просту схематику питань оплати адміністративних послуг, означена проблематика є однією з найдискусійніших у теорії та найскладніших на практиці, що негативним чином позначається на якості функціонування інституту адміністративних послуг.

Отже, для впорядкування адміністративно-правових відносин в аспекті визначення платності, безоплатності адміністративних послуг, а також встановлення, у разі необхідності, розміру такої плати необхідно, в першу чергу, чітко визначити зміст категорії «Плата за надання адміністративної послуги» і джерела її формування. Так, із зазначених у Законі положень випливає таке:

- плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) вноситься суб'єктом звернення одноразово за весь комплекс дій та рішень суб'єкта надання адміністративних послуг, необхідних для отримання адміністративної послуги (включаючи вартість бланків, експертиз, здійснюваних суб'єктом надання адміністративної послуги, отримання витягів з реєстрів тощо) (ч. 5 ст. 11 Закону);

- стягнення за надання адміністративних послуг будь-яких додаткових не передбачених законом платежів або вимагання сплати будь-яких додаткових коштів забороняється (ч. 6 ст. 11).

Отже, можемо зробити висновок, що плата за надання адміністративної послуги являє собою оплату відповідних витрат адміністративного органу і тому в основу її формування має закладатися собівартість, якою, відповідно до Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг є виражені в грошовій формі витрати адміністративного органу, безпосередньо пов'язані з наданням адміністративної послуги [158]. Отже, в ідеалі розмір плати за надання адміністративної послуги повинен мати компенсаційну спрямованість і відповідати собівартості, а фіскалу функцію, у разі потреби, мають виконувати інші, передбачені законодавством платежі.

Державне мито. Цей платіж сплачується, наприклад, щодо ряду адміністративних послуг у міграційній сфері. Відповідно до ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р. № 7-93 платниками державного мита на території України є фізичні та юридичні особи за вчинення в їхніх інтересах дій та видачу документів, що мають юридичне значення, уповноваженими на те органами [144].

Компенсація витрат на певні види бланкової продукції. Згідно з п. 8 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг (далі - Порядок), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1098 «Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг» плата за надання послуг підрозділам МВС не справляється, крім вартості продукції, яка використовується під час надання послуги [58].

Так, органи виконавчої влади та інші державні органи відповідно до ч. 2 ст. 18 Закону України «Про адміністративні послуги» здійснюють закупівлю бланків для оформлення результатів надання адміністративних послуг (окрім власних бланків цих органів) у державних підприємств, що входять до сфери управління Національного банку України. Тому, наприклад, у разі надання послуги, що передбачає видачу бланка паспортного документа, розмір плати за надання такої послуги визначається МВС з урахуванням витрат, пов'язаних з придбанням відповідної продукції, у тому числі вартості персоналізації (ч. 4 Порядку). Згідно з наведеною нормою суб'єкт надання адміністративних послуг має можливість використовувати лише ті кошти, які сплачуються окремою квитанцією і надходять на рахунок відповідного суб'єкта для компенсації вартості продукції, яка використовується під час надання послуг.

Кошти, що залучаються за результатами діяльності відповідних державних підприємств. Щодо цього слід зазначити, що на сьогодні при Державній міграційній службі функціонує Державне підприємство «Документ» (далі - ДП «Документ»). Цю організацію було засновано при Міністерстві внутрішніх справ України з метою «забезпечення сучасних умов обслуговування населення України, іноземців та осіб без громадянства» (цитування з офіційного веб-сайту ДМС). У 2011 році ДП «Документ» було передане до Державної міграційної служби відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 червня 2011 р. № 538 «Про передачу цілісних майнових комплексів державних підприємств до сфери управління Державної міграційної служби» та спільного наказу МВС і ДМС від 21 липня 2011 р. № 467/36 «Про передачу цілісного майнового комплексу державного підприємства «Документ» до сфери управління Державної міграційної служби». У подальшому, на своєму офіційному веб-сайті ДМС проінформувала, що одним із головних завдань ДП «Документ», філії якого були створені у кожній області України, є «залучення коштів на реалізацію Концепції державної міграційної політики», і зараз саме цей комерційний напрямок є пріоритетним у діяльності підприємства, яке надає громадянам значний спектр оплачуваних послуг з видачі паспортних і різного роду дозвільних документів.

Разом із тим, вивчення реального стану організації роботи ДП «Документ» свідчить про те, що вказане підприємство фактично перетворилося в інструмент стягування додаткових поборів з одержувачів адміністративних послуг, що надаються ДМС [10, с. 16-17].

Отже, можна зазначити, що існуюча практика визначення розміру плати за надання адміністративних послуг ОВС є недосконалою і сприяє порушенням прав та інтересів приватних осіб як суб'єктів звернення за отриманням таких послуг. З метою усунення зазначеної проблеми пропонується переглянути існуючі розміри плати, яка стягується з громадян за надання адміністративних послуг ОВС з урахуванням результатів попередньо проведеного обрахування собівартості кожної з послуг, а також оприлюднити через засоби масової інформації порядок ціноутворення та надати економічне обґрунтування визначенню суми вартості кожної з адміністративних послуг [10, с. 57].

Таким чином бачимо, що рівень фінансування матеріально-технічного забезпечення діяльності ОВС, у тому числі з надання адміністративних послуг, не має прямої залежності від обсягів грошових виплат суб'єктів звернення за отриманням таких послуг за виключенням компенсаційних витрат на певну продукцію. Отже, можна говорити про відсутність прямої залежності між величиною плати за надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ і обсягами фінансового (матеріально-технічного) забезпечення діяльності з надання таких послуг.

Розділ 5

ОЦІНЮВАННЯ ЯКОСТІ ТА ДОСТУПНОСТІ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

5.1. Поняття та підходи до визначення якості адміністративної послуги

Становлення в сучасній Україні правової держави та громадянського суспільства передбачає конструктивну взаємодію цих базових складових національно-державного організованого соціуму. Найважливіша форма цієї взаємодії - ефективна та якісна діяльність публічної влади щодо забезпечення реалізації прав та законних інтересів осіб приватного права шляхом надання їм адміністративних послуг. Адже забезпечення максимальної доступності та високої якості таких послуг, що надаються населенню, є одним із найважливіших показників становлення соціальної держави й відповідної до цього орієнтації дій органів публічного управління.

До 80-х років минулого століття реформи у сфері державного управління, котрі відбувалися в розвинених країнах Заходу, спрямовувалися на вдосконалення внутрішніх процесів або підвищення ефективності діяльності державних органів. На сьогодні основною метою інституційних перетворень, що проводяться у цих країнах, стає покращення реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема акцентування на кінцевих результатах діяльності органів публічної влади. При цьому, вагомою частиною загального спрямування сучасних реформ у сфері державного правління стає зосередження уваги на якості послуг, що надаються органами публічної влади населенню. Останнє зобов'язує організації державного сектору стати більш відкритими, а в деяких випадках навіть змушує їх підтвердити доцільність свого існування та ролі в суспільстві. Євроінтеграційні устремління України також вимагають від нашої держави проведення відповідної широкомасштабної адміністративної реформи.

Ініціативи щодо поліпшення якості послуг висуваються урядами країн, які мають різне бачення таких процесів. У той же час, до основних причин, що спонукають органи публічної влади до підвищення якості адміністративних послуг, ведучі зарубіжні фахівці у сфері державного управління відносять такі:

Нестача ресурсів або обмеженість бюджету: зосередження на покращанні послуг у цьому випадку є засобом зменшення коштів, або, іншими словами досягнення більшого з меншими затратами.

Більш вибаглива громадськість, яка вимагає кращого рівня послуг, ширшої інформації щодо того, які послуги і яким чином надаються.

Визнання того факту, що державний сектор, який краще реагує на потреби громадськості та працює ефективно, використовуючи новаторські методи, зміцнюватиме загальний економічний розвиток, акцентує увагу на законності та прозорості діяльності уряду шляхом конкретизації прав окремих громадян на отримання послуг та кращого забезпечення рівного доступу до отримання послуг.

Нові технологічні можливості для вдосконалення якості надання послуг.

Зміни в теорії менеджменту в приватному секторі, які вважаються доцільними для перенесення і застосування в державному секторі.

Зростання демократизації і як результат, прагнення забезпечити рівність та гарантувати індивідуальні права при наданні послуг населенню [287, р. 20].

Орієнтація реформ у сфері державного управління на поліпшенні якості послуг стосується фундаментальних питань щодо відносин між державою та громадськістю, оскільки ці ініціативи безпосередньо пов'язані з питаннями відкритості та підзвітності діяльності органів публічної влади. Разом з тим, як у різних країнах у залежності від їхніх законів та політичних традицій відрізняється рівень відносин між державою та громадськістю, так само різниться розуміння ініціатив урядів різних країн щодо поліпшення якості послуг, що надаються населенню.

При цьому у світовій практиці можна виділити декілька підходів з боку організацій державного сектора до питання поліпшення якості публічних послуг:

розроблення спеціальних документів (як-от: хартії, декларації), що містять конкретні найбільш помітні ініціативи чи пропозиції реформ щодо якості послуг;

постійне органічне включення аспекту покращення якості послуг до ініціатив загальнодержавних планів, спрямованих передусім на підвищення результатів роботи в державному секторі;

проведення значної роботи з покращення якості послуг окремими службами за відсутності єдиних ініціатив з боку уряду;

активна роль у справі поліпшення якості послуг з боку місцевих органів влади та держаних підприємств сфери послуг (наприклад: поштових, транспортних служб, систем телекомунікацій);

з урахуванням значної роботи, проведеної окремими державними службами, й посилення впливу розроблених цими службами ініціатив щодо покращення якості послуг, ухвалення на їх основі єдиної скоординованої центральної ініціативи уряду з цього питання [287, р. 16].

Так, ще у 1987 році за результатами досліджень Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) у сфері надання послуг державними службами були визначені основні компоненти надання послуг, як процесу реагування на потреби громадян, а саме: відкритість; залучення клієнтів; задоволення потреб клієнтів; доступність. Виходячи з цього, з метою покращення взаємодії з громадськістю у цій сфері та підвищення якості обслуговування споживачів, організаціями державного сектора здійснюються наступні заходи:

· споживачів залучають до участі в прийнятті рішень або з ними консультуються щодо того, який рівень та вид послуг слід надати;

· суб'єктів звернення за отриманням послуг інформують про рівень та вид послуг, які надаватимуться;

· споживачі мають право на подання скарги та отримання відшкодування, якщо не забезпечується надання належного рівня послуг;

· служби з надання послуг повинні визначити завдання щодо дотримання якості послуг і звітувати на їх підставі про результати виконаної роботи перед громадськістю [287, р. 18-19].

Слід зазначити, що категорія "якість" здавна привертала увагу мислителів і вчених, представників різних наукових напрямків. Вперше характеристику цієї категорії дав Аристотель, який визначив її як видову відмінність сутності. Він відмічав плинність якостей як стан речей, їх здатність перетворюватись у протилежне. Галілей, Локк та інші філософи розрізняли об'єктивні якості, властиві природним речам, і суб'єктивні, що існують тільки в людському сприйнятті. Гегель визначив якість як логічну категорію, що становить початкову ступінь пізнання речей і становлення світу, безпосередню характеристику буття об'єкта [268, с. 7].

З точки зору сучасної філософії категорію “якість” можна визначити як об'єктивну, істотну, відносно стійку внутрішню визначеність цілісності предметів та явищ, а також специфічних груп предметів, колективів, систем тощо, яка становить специфіку, що відрізняє їх від усіх інших. Філософське поняття “якість” не збігається із загальноуживаним розумінням цього терміна, коли під ним мається на увазі висока цінність і корисність речі.

Якісна визначеність речей і відмінності між ними зовні виражаються за допомогою властивостей, котрі пізнаються за допомогою відчуттів. Останні відображають окремі сторони, особливості й характеристики речей. Саме завдяки відчуттям ми спочатку порівнюємо й відрізняємо речі друг від друга, виявляємо різні їхні властивості [272].

Тому, якщо філософське визначення якості розповсюджується на матеріальний світ і охоплює всю сукупність властивостей продукції, то визначення якості, котре міститься в чинних нормативних та методичних документах, як сукупності властивостей та характеристик виробу або послуги, що відносяться до здатності останніх задовольняти встановлені або передбачувані потреби людини, орієнтовано тільки на його застосування по відношенню до цієї продукції. Так, на сьогодні найбільш вживаним тлумаченням поняття “якість послуги” є визначення, запропоноване Міжнародною організацією зі стандартизації (ISO): “Якість - це сукупність характеристик об'єкта, які надають йому здатність задовольняти обумовлені або передбачувані потреби” [286]. Причому, поняття “якості продукції/послуги” завжди пов'язано із ступенем задоволення яких-небудь конкретних потреб індивідуума або суспільства.

При визначенні якості послуги позиції заінтересованих сторін, пов'язаних із наданням цієї послуги, дещо різняться. Так, з точки зору надавача якість послуги - це здатність сукупності властивостей та характеристик послуги відповідати вимогам нормативних документів, що регулюють порядок її надання. А з позиції споживача якість послуги - це здатність сукупності властивостей та характеристик послуги відповідати потребам цього споживача.

Отже, при оцінці якості послуги потрібно брати до уваги не лише точку зору споживачів, оскільки вони представляють тільки одну із заінтересованих сторін, а необхідно досягнути балансу між поглядами споживачів та поглядами надавачів послуг і / або урядом, який представляє більш загальні інтереси груп населення, таких як платники податків. Тому, під якістю послуги слід розуміти здатність сукупності невід'ємних властивостей та характеристик послуги відповідати вимогам (потребам) споживачів та інших заінтересованих сторін.

При цьому якість послуг можна розглядати з наступних позицій: 1) як ступінь задоволення очікувань споживачів (саме в такому значенні термін закріплений у міжнародних стандартах на системи якості ІSО 9000); 2) як ступінь дотримання запропонованих вимог, регламентів і стандартів; 3) з позицій відповідності наданих послуг їх вартості; 4) як загальну сукупність технічних, технологічних та експлуатаційних характеристик, за допомогою яких послуга буде відповідати потребам споживача.

Зауважимо, що якість послуги складається з кількох компонентів (як-от, своєчасність, результативність, доступність, відкритість), що виражають цінності надання послуг, і як частину цього - зв'язок між надавачем та споживачем послуги. Такі цінності є різними в залежності від культурних та політичних передумов. При цьому, природа зв'язку між споживачем та надавачем послуги, за умов, що останній має монополію на надання послуги (що є характерним для державних послуг), звичайно відрізняється від тих умов, коли існують конкурентні послуги, які забезпечують вищий ступінь вибору для споживача та створюють ринкові стимули для надавача щодо підвищення їх якості.

Аналіз зарубіжного та вітчизняного досвіду надання державних послуг дозволив авторам навчального посібника "Моніторинг державних і муніципальних послуг в регіоні як стратегічний інструмент підвищення якості регіонального управління" сформувати систему потреб споживачів з приводу якості та комфортності (доступності) отримуваних послуг, яка включає групи інформаційних, функціональних і емоційних потреб. Функціональні потреби споживачів послуги задовольняються шляхом конкретного визначення місця, часу, способу надання послуги тощо; інформаційні - шляхом визначення змісту інформації, пов'язаної з наданням послуги, забезпечення конфіденційності, надійності, безпеки у процесі обслуговування тощо; емоційні - шляхом забезпечення точності та акуратності в ході обслуговування, задоволеності обслуговуванням, зворотного зв'язку між органом влади та споживачем послуги тощо [114, с. 99-100].

Таким чином, якість адміністративної послуги полягає в її здатності, завдяки сукупності невід'ємних властивостей та певних, заздалегідь визначених характеристик, відповідати очікуванням і вимогам (потребам) споживачів та інших заінтересованих сторін як під час проходження процедури отримання самої послуги, так і використовуючи її результат. Тоді якість адміністративної послуги може бути представлена: 1) якістю змісту її кінцевого результату; 2) якістю отримання послуги, пов'язаною з комфортністю і доступністю.

Під якістю кінцевого результату послуги слід розуміти вимоги до кінцевого результату послуги з точки зору відповідності послуги стандарту й регламенту в частині повноти та своєчасності її надання (наприклад, споживач отримує у встановлений регламентом термін повний комплект правильно складених і заповнених відповідно до стандарту необхідних документів тощо).

При цьому якісна адміністративна послуга повинна створювати можливість для споживача отримати максимальний кінцевий ефект. Справа в тому, що результат державної послуги найчастіше не має самостійної цінності, а слугує основою для отримання інших благ (можливість отримати паспорт, купити зброю тощо). У цьому випадку споживач зацікавлений не тільки в мінімальному витрачанні ресурсів (наприклад, на отримання зазначеного вище комплекту документів), але і в тому, щоб отриманий комплект документів, вимагав мінімальних виправлень і доповнень, зберігав свою силу максимальний термін для одержання шуканого кінцевого ефекту.

Під якістю отримання послуги (якістю обслуговування) відповідно до сучасних концепцій управління якістю, розуміють сукупність характеристик процесу та умов надання послуги, які забезпечують задоволення потреб одержувача послуги стосовно процедури її надання. Також під цією складовою якості послуги рекомендується розуміти оцінку (об'єктивну у вигляді відповідності прийнятому стандарту та суб'єктивну у вигляді оцінки споживача) оцінку умов, в яких здійснюється надання послуги, та ресурсів, що витрачаються споживачем на її отримання.

При цьому, потрібно пам'ятати, що адміністративна послуга це не тільки результат багатопланового процесу взаємодії споживача цієї послуги та представника публічної адміністрації в ході її надання, а й самі дії суб'єкта надання адміністративної послуги, які призвели до цього результату. Тому споживачі здатні оцінити якість адміністративної послуги тільки дослідним шляхом - після її надання, в той час як недостатній рівень обслуговування може бути виявлений як у ході отримання результату процесу обслуговування, так і в ході безпосереднього здійснення цього процесу, і навіть зменшити попит на послугу, що надається.

Як бачимо, задоволеність споживача отриманою адміністративною послугою має два основні аспекти:

1) об'єктивний - споживча цінність адміністративної послуги, у зв'язку з тим, що отримання такої послуги не є завершеною, кінцевою потребою, а лише засобом для задоволення певних короткострокових або довготермінових цілей; важливою є здатність послуги забезпечувати реалізацію цих цілей;

2) суб'єктивний - це психоемоційний стан, моральне задоволення, тобто кінцеве враження споживача від безпосереднього спілкування, контакту з уповноваженою особою, з одного боку, та від організації діяльності суб'єкта надання адміністративної послуги, так би мовити певної «політики» ставлення керівництва уповноваженого органу до обслуговування клієнтів.

Таким чином, якість адміністративної послуги має дві складові: якість обслуговування та якість результату наданої послуги. Слід звернути увагу також на те, що однією із характеристик будь-якої послуги є мінливість її якості. Це об'єктивно визначає можливість зміни рівня якості послуг, що надаються, навіть у рамках однієї функції, однієї організації.

У ході становлення та розвитку інституту надання адміністративних послуг в Україні на вищому рівні державної влади приділялася значна увага питанню підвищенню якості та доступності послуг, що надаються органами публічної влади населенню. Так, ще в 1998 році в Концепції адміністративної реформи в Україні підкреслювалося, що сучасна організація державного управління повинна базуватися на формуванні ефективного механізму надання населенню управлінських послуг, підвищенні їх якості та доступності [188].

У той же час, перша помітна заінтересованість держави у розвитку сфери надання адміністративних послуг у практичній площині виявилася лише у лютому 2006 року у схваленій Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади [224]. У цій Концепції було зафіксовано теоретичні аспекти доктрини адміністративних послуг й, зокрема, принципи та напрями подальшого реформування діяльності органів публічної влади у сфері адміністративних послуг, а також шляхи підвищення якості надання таких послуг та критерії її оцінки.

У схваленій указом Президента України від 20 лютого 2006 р. № 140/2006 Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні підкреслювалося, що підвищення якості управлінських послуг повинно забезпечуватися шляхом впровадження відповідних національних та міжнародних стандартів [197].

До того ж, постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614 було затверджено Програму запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, необхідність розроблення якої обумовлювалася, зокрема:

· відсутністю єдиних для всіх органів виконавчої влади стандартів і процедур діяльності;

· недостатньою орієнтованістю діяльності органів виконавчої влади на задоволення потреб споживачів, зокрема у сфері надання послуг;

· низькою якістю значної кількості послуг, що надаються органами виконавчої влади.

Завданням цієї Програми визначалося запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001 - 2001, спрямованої на забезпечення високої якості продукції, процесів, робіт та послуг.

Як очікувалося, виконання Програми дало би змогу, зокрема:

- визначити перелік послуг, що надаються органами виконавчої влади, та процесів надання таких послуг;

- підвищити результативність та ефективність державного управління, в тому числі у сфері надання публічних послуг;

- урахувати в діяльності цих органів потреби споживачів у конкретних послугах та забезпечити належну якість їх надання;

- здійснити чітку регламентацію діяльності посадових осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та забезпечити чіткий розподіл відповідальності;

- забезпечити прозорість прийняття управлінських рішень, у тому числі при наданні публічних послуг [183].

Зауважимо, що скасування Урядом означеної Програми в 2011 році в рамках скорочення кількості та укрупнення державних цільових програм (з метою посилення фінансової та фіскальної дисципліни) слід розглядати як непослідовний крок у формуванні та реалізації державної політики щодо реформування публічного управління, забезпечення високої якості процесів, робіт та послуг, зокрема у сфері адміністративної діяльності ОВС.

Наступним важливим кроком Кабінету Міністрів України у напрямку розвитку системи надання адміністративних послуг слід уважати видання цим органом влади постанови від 17 липня 2009 р. № 737, якою було визначено подальші заходи щодо упорядкування державних послуг та затверджено Тимчасовий порядок надання державних, у тому числі адміністративних послуг. Пунктом 6 Тимчасового порядку визначалося, що адміністративні послуги мають надаватися згідно зі стандартами, що затверджуються суб'єктами відповідно до їх повноважень з урахуванням Методичних рекомендацій з розроблення стандартів адміністративних послуг, затверджених Мінекономіки Див.: Наказ Міністерства економіки України “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг” від 12.07.2007 р. № 219. [190].

При цьому слід зауважити, що прийнятий 6 вересня 2012 року Закон України “Про адміністративні послуги” не вживає поняття «стандарт надання адміністративної послуги», але у статті 7 («Вимоги щодо якості адміністративних послуг») фактично закладає дещо іншу концепцію розуміння і визначення таких стандартів. Крім того, як зазначалося нами раніше (див.: підрозділ 2.3), без прийняття Верховною Радою України також Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону “Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання” у сфері правового регулювання відносин стосовно надання адміністративних послуг залишається багато прогалин, насамперед у частині регламентації процедури надання таких послуг, визначення їх платності (безоплатності), встановлення конкретних розмірів плати за їх надання тощо.