Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

У третій частині документу, що розглядається, (пункти 7-13 Порядку) висвітлено вимоги до наповнення Порталу. Так, у цій частині Порядку (пункт 7 цього документу) визначено відомості, що мають розміщуватися на Порталі, як-то:

1) інформація про суб'єктів надання адміністративних послуг та центри їх надання;

2) Реєстр адміністративних послуг;

3) інформація про нормативно-правові акти з питань надання адміністративних послуг;

4) електронні форми заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг (далі - форми заяв);

5) база даних суб'єктів надання адміністративних послуг.

Також указується, що наповнення Порталу забезпечується суб'єктами надання адміністративних послуг шляхом розміщення та оновлення інформації про такі послуги. Портал повинен передбачати можливість проведення перевірки інформації перед її розміщенням.

За пунктом 9 Порядку суб'єкти надання адміністративних послуг мають самостійно розміщувати та оновлювати на Порталі:

1) інформацію про адміністративні послуги, які вони надають, та центри надання адміністративних послуг (за формою згідно з додатками 1-3 Порядку);

2) форми заяв.

Порядком установлено чіткі строки внесення інформації та її розміщення на Порталі. Так пунктом 10 Порядку означено, що інформація, яка підлягає розміщенню на Порталі, зміни до розміщеної інформації повинні вноситися суб'єктами надання адміністративних послуг у триденний строк з дня виникнення відповідних підстав. Крім того, визначено, що інформація на Порталі має розміщуватися та оновлюватися шляхом автоматичного завантаження даних (пункт 11 Порядку).

Суб'єкти надання адміністративних послуг повинні забезпечувати проведення постійного моніторингу нормативно-правових актів з питань надання таких послуг з метою своєчасного оновлення інформації, розміщеної на Порталі.

Згідно з пунктом 13 Порядку відповідальність за достовірність, повноту і своєчасність розміщення інформації на Порталі покладається на суб'єктів надання адміністративних послуг.

В останній, четвертій частині нової редакції Порядку (пункти 14-24 цього документу) визначено вимоги до захисту інформації, розміщеної на Порталі. Зокрема, у пункті 16 Порядку вказується, що підсистема захисту інформації, що є однією із складових структурної побудови Порталу, повинна забезпечувати:

- розмежування доступу користувачів до захищених ресурсів Порталу на рівні завдань та інформаційних масивів;

- ідентифікацію та автентифікацію користувачів;

- перевірку повноважень користувачів і надання їм права на виконання певних дій із захищеними ресурсами (читання, модифікація, знищення, введення інформації тощо);

- реєстрацію подій, пов'язаних із доступом до ресурсів Порталу, результатів ідентифікації та автентифікації користувачів, фактів зміни повноважень користувачів, результатів перевірки цілісності засобів захисту інформації;

- блокування несанкціонованих дій щодо захищених ресурсів та автоматичне інформування відповідальної особи про вчинення таких дій.

Необхідно зауважити, що з метою поетапного, протягом 2014 - 2017 років, забезпечення надання адміністративних послуг через Портал, Уряд України своїм розпорядженням від 11 вересня 2013 р. № 718-р затвердив план заходів щодо створення Єдиного державного порталу адміністративних послуг [164]. Заходи, які включені до цього плану пов'язані з: наповненням Порталу інформацією про органи, що надають адміністративні послуги, центри надання адміністративних послуг, а також переліки адміністративних послуг, які ними надаються; придбанням необхідного серверного, телекомунікаційного обладнання, ліцензійного програмного забезпечення; одержанням через Портал громадянами та суб'єктами господарювання інформації про хід розгляду їх заяв, а також результати надання адміністративних послуг. Так само передбачені заходи з упровадження механізму оплати за надання адміністративних послуг через Портал та створення комплексної системи захисту інформації на Порталі.

За інформацією з Урядового порталу на сьогодні Мінекономрозвитку розроблено пілотну версію Порталу. Функціональні можливості пілотної версії Порталу передбачають доступ до інформації про адміністративні послуги, органи, що надають такі послуги, нормативно-правові акти, що регулюють питання надання адміністративних послуг, реєстр адміністративних послуг [270].

Як зазначалося нами вище, серед відомостей, що мають розміщуватися на Порталі згідно з пунктом 7 Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг, визначено такий інформаційний ресурс як Реєстр адміністративних послуг.

Потреба у створенні Реєстру обґрунтовувалася необхідністю впорядкування інформації про загальну кількість адміністративних послуг в Україні, їх платність або безоплатність тощо. Не в останню чергу це було зумовлено тим, що багато адміністративних послуг «подрібнювалися» на окремі «платні послуги», а також великим різноманіттям підходів до формування переліків послуг у різних місцевих органах публічної влади у ході розвитку системи надання адміністративних послуг в Україні. Крім того, інформація з Реєстру стала основою для розбудови Єдиного державного порталу адміністративних послуг [117, с. 263-264].

Стаття 16 Закону України “Про адміністративні послуги” визначає мету Реєстру адміністративних послуг (далі - Реєстр), встановлює орган виконавчої влади, відповідальний за його формування і ведення, та визначає змістовне наповнення Реєстру [136].

Так, відповідно до частини 1 ст. 16 Закону, Реєстр формується і ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику економічного розвитку На сьогодні таким органом у системі центральних органів виконавчої влади є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку), яке, як зазначалося нами вище виступає також у ролі держателя Єдиного державного порталу адміністративних послуг.. Приписи частини 1 ст. 16 Закону також визначають, що метою створення та функціонування Реєстру є: 1) ведення обліку адміністративних послуг; 2) забезпечення відкритого і безоплатного доступу до інформації про адміністративні послуги.

Згідно частини 2 цієї ж статті Закону, Реєстр містить інформацію про:

1) перелік адміністративних послуг;

2) правові підстави надання адміністративних послуг;

3) суб'єкта надання адміністративних послуг;

4) розмір плати (адміністративний збір) за адміністративну послугу (у разі надання послуги на платній основі);

5) інші відомості, визначені Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 3 ст. 16 Закону Порядок ведення Реєстру визначається Кабінетом Міністрів України. З цією метою було ухвалено постанову Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 57 “Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг” [177].

Згідно з пунктом 1 цього Порядку, він визначає механізм ведення Реєстру як єдиної інформаційної комп'ютерної бази даних про адміністративні послуги, що надаються відповідно до закону суб'єктами надання адміністративних послуг.

У Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг (далі - Порядок) конкретизовано суб'єктів, що подають Мінекономрозвитку інформацію про адміністративні послуги, які надаються відповідними суб'єктами їх надання, а також врегульовано технічні питання функціонування Реєстру, форму подання інформації тощо. При цьому необхідно зауважити, що поняття й порядок ведення Реєстру вперше було нормативно врегульовано Кабінетом Міністрів ще у 2009 році відповідним Положенням Про затвердження Положення про Реєстр адміністративних послуг: постанова Кабінету Міністрів України від 27 травня 2009 р. № 532 // Офіційний вісник України. - 2009. - № 40. - Ст. 1356., тобто за три роки до прийняття Закону України “Про адміністративні послуги”.

Приписи частини 2 ст. 16 Закону України “Про адміністративні послуги” щодо інформації у Реєстрі відтворено без суттєвих змін у пункті 5 Порядку, а також уточнено й доповнено такими вимогами щодо додаткової інформації:

- назва адміністративної послуги;

- результат надання адміністративної послуги;

- правові підстави для встановлення розміру плати за її надання.

Передбачені у пункті 5 Порядку відомості конкретизуються у Додатку 1 до Порядку («Інформація, що подається для внесення відомостей до Реєстру адміністративних послуг»), де їх відображено у вигляді таблиці, і серед іншого у крайньому правому стовпчику зазначено «правові підстави для надання адміністративної послуги та встановлення розміру плати за її надання». Зрозуміло, що підстави для надання послуги і підстави для встановлення плати доцільно було б розмежувати на окремі позиції для кращого структурування відомостей, а також більш зручної їх обробки та використання.

Щодо сьогоднішнього стану Порталу та Реєстру адміністративних послуг науковці зазначають наступне. Перелік послуг, відображений у Реєстрі на офіційному сайті Мінекономрозвитку України (http://www.me.gov.ua/) поки не відповідає переважній більшості вимог і критеріїв Закону України “Про адміністративні послуги” та Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг. Насамперед, наразі відомості відтворено у зазначеному Реєстрі несистемно й невпорядковано, у вигляді зведеної інформації від усіх суб'єктів надання адміністративних послуг.

Дещо оновлену версію Реєстру представлено на Єдиному державному порталі адміністративних послуг (пілотна версія, http://poslugy.gov.ua), де послуги згруповано за суб'єктами звернення («Іноземні громадяни», «Суб'єкти господарювання», «Фізичні особи» та «Юридичні особи»). Ресурс перебуває на стадії розробки, і відображений на Порталі Реєстр не є цілком придатним для отримання суб'єктами звернення в електронний спосіб повноцінної інформації про адміністративні послуги. У той же час, позитивним здобутком Порталу і пропонованого ним Реєстру є можливість здійснювати пошук не лише за назвами адміністративних послуг, але і за суб'єктами їх надання та ЦНАП [117, с. 271-272].

Розділ 4

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

4.1. Інформаційного забезпечення надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

В умовах становлення демократичного суспільства пріоритетного значення набуває інформаційна сфера, яка виступає каталізатором розвитку всіх інших сфер життєдіяльності: економічної, соціальної, політичної тощо. Її належне функціонування за принципами відкритості, доступності, а також захищеності персональних даних, визначених у пп. 4 і 6 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» [136], сприятиме підвищенню якості надання адміністративних послуг і зниженню рівня корупції, що є однією з найболючіших проблем українського суспільства.

Ключова роль у забезпеченні стабільного функціонування інформаційної сфери в сучасних умовах належить державі. Саме на державу, як основний регулятор суспільних процесів, покладено важливу місію спрямовувати та стимулювати розвиток інформаційної сфери, її відкритість, неупередженість, не допускати негативних проявів, тим самим прискорювати перехід України до якісно нової стадії - інформаційного суспільства.

Як зазначається у розділі І Закону України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», одним із головних пріоритетів України є прагнення побудувати орієнтоване на інтереси людей, відкрите для всіх і спрямоване на розвиток інформаційне суспільство, в якому кожен міг би створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися і обмінюватися ними, щоб надати можливість кожній людині повною мірою реалізувати свій потенціал, сприяючи суспільному і особистому розвиткові та підвищуючи якість життя [203].

Ці особливі суспільні відносини, що виникають у процесі обміну, одержання, використання, зберігання та споживання інформації називаються інформаційними [17, с. 173]. Їх правову основу в Україні складають Конституція України, Закон України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657_ХІI, Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI інші законодавчі та підзаконні акти.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про інформацію» інформацією вважаються будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді [194].

Усі громадяни України і юридичні особи мають право на інформацію, яке згідно з п. 1 ст. 6 Закону України «Про інформацію» забезпечується обов'язком органів публічної влади інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; створенням в органах державної влади спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації; вільним доступом суб`єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів; формування механізму реалізації права на інформацію, здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію [194].

Основними елементами інформаційної діяльності щодо належного інформаційного забезпечення надання адміністративних послуг, зокрема у сфері внутрішніх справ є такі:

- визначення переліку необхідної інформації (здійснюється із урахуванням оптимальних параметрів і вимог до кількості та якості запропонованої одержувачу адміністративної послуги інформації);

- визначення платності або безоплатності інформації, що надається адміністративним органом і порядку здійснення оплати у разі необхідності;

- оптимальний вибір носіїв інформації (має відбуватися з урахування інтересів усіх груп та верств населення).

Щодо належного інформаційного забезпечення не вщухають дискусії як серед законодавців та науковців, так і представників засобів масової інформації та громадськості. Загально визнаним є те, що інформація про адміністративну послугу і порядок її надання має бути повністю відкритою та максимально доступною для розуміння [235, с. 23].

Як засвідчує аналіз думок фахівців та досвіду надання адміністративних послуг для суб'єктів звернення становить інтерес така інформація:

- перелік послуг відповідно до суб'єктів їх надання;

- перелік категорій одержувачів послуги;

- місцезнаходження уповноваженого органу (повна адреса, перелік основних транспортних маршрутів, електронної пошти та офіційного сайту, контактні телефони (факс) тощо);

- контактні дані, безпосередньо щодо особи, уповноваженої надавати послугу (прізвище, ім'я та по батькові, номер кабінету для прийому одержувачів послуги, контактні телефони (факс), електрона адреса);

- порядок одержання консультації щодо процедури надання адміністративної послуги;

- графік прийому одержувачів послуги;

- розміри та порядок оплати за надання послуги (загальна сума вартості послуги та банківські реквізити одержувача, якщо оплата здійснюється за декількома рахунками, вказується відповідно сума та банківські реквізити кожного з одержувачів), адреса найближчої банківської установи (обов'язково вказується адреса банківської установи, з якою укладено договір про надання банківських послуг, відповідно зменшується розмір банківської комісії за проведення передбачених у договорі банківських операцій), зразки заповненої квитанції про оплату послуги, бланки квитанції);

- вимоги до терміну надання послуги, а також до строків здійснення відповідних дій, прийняття рішень у процесі її надання;

- перелік документів, необхідних для одержання послуги, в тому числі з урахуванням можливості надання копій таких документів;

- склад і послідовність дій одержувача послуги протягом здійснення процедур, пов'язаних з її одержанням;

- умови отримання послуги особами з обмеженими фізичними можливостями, громадянам похилого віку;

- вичерпний перелік підстав для відмови у наданні послуги;

- порядок оскарження (інформація щодо безпосереднього та прямого керівництва уповноваженого органу (ПІБ, номер кабінету, контактні телефони (факс), електронна адреса, форма та зразок заповненої скарги, склад і послідовність дій щодо оскарження);

- умови та порядок відшкодування завданих збитків (склад і послідовність відповідних дій одержувача послуги);

- умови та порядок анулювання наданої послуги;

- порядок виправлення можливих недоліків наданої послуги та відшкодування завданих при цьому її одержувачам збитків;

- альтернативні варіанти одержання послуги.

Одержання необхідної інформації може здійснюватися як за місцем безпосереднього надання відповідної послуги, тобто в адміністративній будівлі уповноваженого органу (інформаційні стенди), так і за межами адміністративної будівлі (віддалений спосіб) через засоби телекомунікаційного зв'язку, друковані видання (довідники, бюлетені, періодичні видання з інформацією щодо певних змін та доповнень).

Крім того, така інформація може отримуватися як через загальнодержавні, так і через внутрішньовідомчі джерела та носії інформації, а також шляхом інформування суб'єктом надання адміністративної послуги за запитом суб'єкта звернення.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги» суб'єкти звернення мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання, що забезпечується шляхом надання їм безоплатного доступу до Реєстру адміністративних послуг, розміщеного на Урядовому порталі, функціонування цілодобової Урядової телефонної довідки та інформування таких суб'єктів через засоби масової інформації.

Функціонування специфічних інформаційних ресурсів у сфері адміністративних послуг - Реєстру адміністративних послуг і Єдиного державного порталу адміністративних послуг визначають відповідно статті 16 та 17 Закону України “Про адміністративні послуги”.

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України «Про адміністративні послуги» Реєстр адміністративних послуг формується і ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику економічного розвитку, з метою ведення обліку адміністративних послуг та забезпечення відкритого і безоплатного доступу до інформації про них.

Зазначений реєстр містить інформацію про перелік адміністративних послуг, правові підстави їх надання, суб'єкта надання, розмір плати (адміністративний збір) за адміністративну послугу (у разі надання послуги на платній основі) та інші відомості, визначені Кабінетом Міністрів України. Порядок ведення зазначеного реєстру також визначається Кабінетом Міністрів України [136].

Перелік адміністративних послуг. Такий перелік повинен упорядковувати й групувати послуги бажано за певними критеріями (наприклад, за суб'єктами надання послуг, за сферами суспільних відносин, за моделями життєвих ситуацій тощо), а також бути спрямованим до максимально повного охоплення всіх надаваних у державі адміністративних послуг [117, с. 267].

Правові підстави надання адміністративних послуг. Конкретні правові підстави та їх обсяг у Реєстрі не деталізовано. Однак у ньому повинні міститися посилання не лише на законодавчі акти, але й на підзаконні акти, прийняті на їх виконання. Доцільно вказувати не лише назву і реквізити нормативного акта, але, за потреби, і конкретну норму - статтю (пункт, підпункт, якщо акт має значно ширший предмет регулювання). У необхідних випадках слід навести норми міжнародних договорів, які регулюють це питання, адже норми міжнародного договору у сфері адміністративних послуг мають пріоритет над нормами національного законодавства [117, с. 268].

Суб'єкт надання адміністративних послуг. Найменування суб'єкта надання адміністративної послуги - це повна офіційна назва органу або його структурного підрозділу та, за наявності, скорочена назва. За необхідності також має бути вказано посаду посадової особи, уповноваженої надавати послугу. Найменування суб'єкта надання адміністративної послуги може бути загальним або спеціальним. Конкретну інформацію щодо адреси (місцезнаходження) певного суб'єкта надання адміністративних послуг у відповідній адміністративно-територіальній одиниці доцільно подавати не у Реєстрі, а на Єдиному державному порталі адміністративних послуг [117, с. 268-269].

Розмір плати (адміністративний збір) за адміністративну послугу (у разі надання послуги на платній основі). До реформування законодавства з питань оплати адміністративних послуг, розмір плати може відображатись у Реєстрі в різний спосіб, залежно від закріплення в акті, що регулює надання послуги, - тобто в неоподатковуваних мінімумах доходів громадян (сума в розмірі 17 грн. 64 коп.); у мінімальних заробітних платах; в абсолютних одиницях, зокрема й в іноземних валютах та еквівалентах таким валютам тощо [117, с. 269].

Як зазначалося нами вище, відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» отримати інформацію про адміністративні послуги та порядок їх надання суб'єкти звернення можуть також шляхом функціонування цілодобової Урядової телефонної довідки та інформування таких суб'єктів через засоби масової інформації.

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги» детальну інформацію щодо кожної конкретної адміністративної послуги можна отримати безпосередньо у суб'єкта її надання як дистанційно за допомогою засобів телекомунікації (з веб-сайтів, за телефоном, електронною поштою тощо), так і у місцях прийому одержувачів послуг (з довідково-інформаційних матеріалів, інформаційних стендів із зразками відповідних документів та обсягом необхідної інформації тощо) [136].

Щодо інформаційних стендів, облаштованих у місцях прийому суб'єктів звернень, слід звернути увагу, що такі стенди мають бути належним чином розміщені та містити інформацію щодо переліку адміністративних послуг, які надаються у даному місці; про графік прийому суб`єктів звернення; щодо осіб, уповноважених надавати відповідну адміністративну послугу (ПІБ, номер кабінету, в якому здійснюється приймання); про перелік документів, необхідних для отримання необхідної послуги та зразків їх заповнення тощо. Отже облаштування таких стендів та обсяг поданої в них інформації повинні сприяти отриманню суб'єктом звернення адміністративної послуги без сторонньої консультативної допомоги.

Крім того, надання адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб'єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням мережі Інтернет забезпечується через Єдиний державний портал адміністративних послуг, який є офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні та одним із способів їх отримання [136]. Детально питання функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг розглядалися нами у підрозділі 3.6.

Також зауважимо, що одним із способів забезпечення доступу суб'єктів звернення за отриманням адміністративних послуг до необхідної інформації про такі послуги є інформаційна картка адміністративної послуги, яка складається й затверджується суб'єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону.

Відповідно до п. 2 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» інформаційна картка адміністративної послуги повинна містити наступну інформацію.

1) Про суб'єкта надання адміністративної послуги та / або центр надання адміністративних послуг (його найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту).

2) Про перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги. Додатково до вимог Закону також рекомендується у разі вимагання документів, які отримуються в інших органах влади чи установах, організаціях: по-перше, вичерпно визначати кількість таких документів (тобто давати нумерований перелік); по-друге, зазначати за можливості контакти органів (установ), які видають такі документи. Це зніме потребу надавати додаткові консультації про місце отримання відповідних документів. Неприйнятим є виклад замість переліку документів, що має подати суб'єкт звернення, посилань на норми законодавства, у яких такий перелік визначено [117, с. 131];

3) Про платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу. До інформації про платність (безоплатність) послуги доцільно зазначати і реквізити для платежу, адже плата переважно вноситься перед поданням заяви [117, с. 131];

4) Про строк надання адміністративної послуги. Цей строк має визначатися у невідкладному наданні послуги - тобто в момент особистого звернення, або у робочих чи календарних днях, а для деяких адміністративних послуг - у місяцях [117, с. 131-132];

5) Про результат надання адміністративної послуги. Необхідно чітко визначити, який документ має отримати у результаті розгляду та вирішення справи особа (наприклад, «свідоцтво про …», «дозвіл на ..», «витяг з рішення про …», «договір» тощо), або ж які дії можуть вважатися завершенням процедури надання адміністративної послуги (наприклад, внесення запису до реєстру, проставлення штампа та або підпису на документі тощо) [117, с. 132];

6) Про можливі способи отримання відповіді (результату). Можливими способами отримання відповіді (результату адміністративної послуги) є, насамперед особисто (поштою). При цьому в інформаційній картці необхідно зазначити чи має можливість суб'єкт звернення обрати спосіб отримання відповіді (результату), чи цей спосіб безальтернативно визначений законодавством. До речі, у разі наявності у місті кількох центрів надання адміністративних послуг у особи буває можливість замовити послугу в одному офісі, а результат отримати в іншому. Про таку можливість теж необхідно інформувати суб'єктів звернень [117, с. 132];

7) Про акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги. Щонайменше мають бути визначені спеціальні (тематичні) нормативні акти, які стосуються надання адміністративної послуги. Недоцільно переобтяжувати інформаційну картку актами, які мають віддалене, фрагментарне чи опосередковане відношення до адміністративної послуги, навіть якщо у них визначені засадничі функції чи завдання, що стосуються певної сфери (наприклад, посилання на норми Конституції України або статусні закони: «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування в Україні») [117, с. 132].

Крім того, при складанні інформаційної картки необхідно виходити з того, що інформаційна картка адміністративної послуги має своїм завданням надання корисної для особи інформації і не повинна бути переобтяженою зайвими відомостями. Слід дотримуватись балансу між інформативністю картки та її зручністю для користування. Надмірні масиви інформації збільшують розмір карток і змушують суб'єктів звернення знайомитися з великими обсягами інформації. У таких випадках суб'єкт звернення віддасть перевагу зверненню за особистою консультацією до персоналу [117, с. 132-133].

Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб'єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб'єктів звернень [136].

У зв'язку з тим, що сфера надання адміністративних послуг сьогодні знаходиться у стадії реформування, належного інформаційного забезпечення потребують не тільки одержувачі послуг, але й самі надавачі (працівники органів внутрішніх справ, уповноважені надавати відповідні послуги). З цією метою, на наш погляд, окрім згаданих інформаційних карток, необхідним організаційним елементом забезпечення високого рівня обслуговування в адміністративній сфері є розроблення стандартів адміністративних послуг та регламентів надання адміністративних послуг. Питання регламентації надання та стандартизації адміністративних послуг детально розглядаються нами відповідно у підрозділах 3.3. і 5.4.

Досить розповсюдженим і доступним для усіх верств населення способом інформування відвідувачів (адже не потребує додаткових навичок і вмінь) є особисте консультування, здійснюване як адміністраторами ЦНАП, котрі зобов'язані надавати суб'єктам звернення вичерпну інформацію та консультації щодо вимог та порядку надання адміністративних послуг, так і безпосередньо уповноваженими особами суб'єктів надання адміністративної послуги. Разом з тим, перспективним і зручним способом консультування щодо отримання адміністративної послуги може бути запровадження консультацій в он-лайн режимі [97, с. 49-50].

Загалом, проблеми інформаційного забезпечення діяльності органів влади з надання адміністративних послуг необхідно розглядати у двох аспектах:

- організація та форми інформаційного забезпечення (організаційний);

- зміст і спрямованість інформаційних матеріалів (змістовий) .

У першому аспекті метою розв'язання проблем інформаційного забезпечення надання адміністративних послуг є інформування громадян найбільш зручними для них способами з використанням різних джерел інформації в залежності від особливостей категорій споживачів адміністративних послуг. Тобто, йдеться про створення належної системи доступу громадян до інформації про адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ, нормативно-правове забезпечення та інші, необхідні відомості.

У другому аспекті проблема інформаційного забезпечення споживачів адміністративних послуг має розглядатися через призму повноти, вичерпності, зрозумілості відповідної інформації. При цьому необхідно враховувати наявність таких проблем, як великий обсяг нормативної бази і водночас складність, заплутаність, інколи суперечливість норм різних нормативно-правових актів, які значно ускладнюють процес отримання споживачем інформації про адміністративні послуги.

З огляду на зазначене, складання переліку адміністративних послуг, його змістовне наповнення та встановлення порядку визначення його юридичної чинності є ключовим моментом розв'язання проблеми інформаційного забезпечення споживачів адміністративних послуг [67].

Отже, інформаційне забезпечення надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, ураховуючи необхідність підвищення їх якості та доступності надання, має будуватися відповідно до таких вимог:

1) визначення та нормативне закріплення оптимальних параметрів і вимог до кількості та якості запропонованої споживачеві інформації;

2) вибір способів розміщення інформації, що у повній мірі повинні відповідати вимогам доступності та зручності, а також враховувати сучасні інформаційні технології;

3) оптимальний підбір способів викладення інформації відповідно до кожного типу її розміщення.

Так, для забезпечення зручності користування інтернет-ресурсом слід використовувати електронні посилання, кодування назв адміністративних послуг тощо. Необхідно також здійснювати оформлення інформації у вигляді регламентів, стандартів адміністративних послуг та ін.

Реалізація зазначених вимог дозволить значно підвищити якість та доступність адміністративних послуг для їх споживачів, ефективність діяльності суб'єктів надання, знизити рівень корупції та зловживань з боку посадових осіб уповноважених органів, а отже, поліпшити стосунки між владою і громадськістю.

4.2. Персонал у сфері надання адміністративних послуг ОВС та вимоги до його компетентності й кваліфікації

Незважаючи на широке впровадження новітніх методів оптимізації праці, людський чинник і нині залишається вирішальним у багатьох галузях суспільного життя, зокрема, у сфері обслуговування населення. При цьому, якість надання адміністративних послуг у більшій мірі залежить від персоналу адміністративного органу, безпосередня діяльність якого спрямована на реалізацію відповідних правових та управлінських заходів у зазначеній сфері.

Відповідно до усталеного визначення персонал - це особливий склад установи, підприємства або частина цього складу, що становить групу, утворену за фаховими або іншими ознаками [241, с. 729].

При цьому, в навчальній літературі поняття «персонал» визначається, як усі працівники (трудовий колектив, кадри), що виконують виробничі або управлінські операції, спрямовані на переробку предметів праці з використанням засобів праці. Враховуючи зазначене, можна стверджувати, що головним у роботі з персоналом є, в першу чергу, забезпечення результативного виконання поставлених завдань, зокрема, з надання адміністративних послуг [257, с. 219].

Термін «персонал» є універсальним, оскільки, охоплює всіх осіб, що на законних підставах перебувають у трудових правовідносинах з наймачем, тобто є працівниками підприємств, установ, організацій та державних органів. Разом із тим, у процесі організації трудової діяльності не слід забувати, що персонал - це не тільки працівники, що відповідають певним, установленим критеріям та вимогам, а перш за все люди зі складним комплексом індивідуальних якостей, серед яких соціально-психологічні відіграють вирішальну роль; це частина економічного та інноваційного простору підприємства, організації, в якому радикальні ринкові перетворення мають не лише цілеспрямовано адсорбуватися (входити у життєве середовище організації та адаптуватися до нього), але й приносити очікувані результати [119, с. 33].

На сьогодні у чинному законодавстві України відсутнє визначення терміну «персонал», натомість використовуються досить різноманітні поняття, як-то: “працівники”, “наймані працівники”, “робітники”, “службовці” (вживаються у Кодексі законів про працю України) [79], «службовці», «державні службовці» (вживаються у Законі України «Про державну службу») [149], «посадова особа» (вживається у Законі України «Про адміністративні послуги») [136].

Крім цього, специфіка діяльності у сфері внутрішніх справ певним чином позначається на виборі назв основних категорій персоналу у цій сфері. Так, у нормативно-правових актах України для позначення працівників органів внутрішніх справ використовуються такі терміни: «працівники, що проходять державну службу в органах внутрішніх справ», “працівники міліції”, “працівники органів внутрішніх справ” (вживаються у Законі України «Про міліцію») [199], «атестовані працівники органів внутрішніх справ України» (вживаються у Законі України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб») [204] “особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” (вживається у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ) [175], «працівники правоохоронних органів» (вживається у Законі України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів») [145]. Ця невизначеність негативним чином позначається на правозастосовній діяльності, а відповідно і на організації діяльності у сфері внутрішніх справ.

Надалі зупинимося на найбільш універсальному терміні «персонал», що використовується у сфері державного управління, оскільки, інститут державної служби інтегрує відповідно до свого предмета всі напрями адміністративної діяльності органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів та служб [121, с. 77].

Працівники органів внутрішніх справ, зокрема, особи, що безпосередньо надають адміністративні послуги, можуть уважатися державними службовцями, адже вони мають основні ознаки як службовця взагалі, так і державного службовця зокрема, а їх професійна діяльність відповідає змісту поняття «державна служба».

Службовець (і це особливість його юридичного статусу) є учасником специфічного правовідношення, оскільки він вступає як у трудові правовідносини, пов'язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов'язками, із самим процесом праці, так і в адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій [251, с. 5.].

Крім того, згідно із Законом України «Про державну службу» від 5 грудня 2012 р. № 5483-17 «державна служба в Україні - це професійна діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг» [149].

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом, та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з реалізацією завдань та виконанням функцій державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим, зокрема щодо надання адміністративних послуг [149].

Відповідно до зазначеного основними ознаками державного службовця є такі:

а) це фізична особа, громадянин України;

б) володіє державною мовою і має необхідну професійну підготовку;

в) відповідає усім вимогам законодавства України про державну службу;

г) обіймає посаду державної служби, у встановленому законодавством порядку отримує кваліфікаційний розряд (ранг, класний чин, спеціальне звання);

д) виконує державні функції, повноваження державних органів, вирішує державні завдання в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сферах (фінансова діяльність держави, розвиток культури, забезпечення громадського порядку й безпеки, митна і банківська справа, боротьба з правопорушеннями, зовнішньополітична діяльність тощо);

е) виконує дії, які, як правило, викликають певні юридичні наслідки;

є) невиробничий характер діяльності;

ж) укладає з державними органами трудовий договір. [71, с. 104].

Слід зазначити, що згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про міліцію» однією з особливостей проходження державної служби в підрозділах міліції на відміну від інших органів виконавчої влади є те, що працівник міліції приймається на службу за контрактом [199]. Хоча, працівники органів внутрішніх справ і задіяні у процесі надання відомчих адміністративних послуг, дія Закону України «Про державну службу» на них не поширюється (пп. 9 п. 2 ст. 2 цього Закону) [149].

Правоздатність персоналу, що здійснює надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ визначається як загальними правовими актами, так і спеціальними, зокрема тими, що унормовують діяльність державної служби та органів внутрішніх справ України, а саме: Конституцією України, законами України «Про державну службу», «Про міліцію» тощо.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну службу» право на державну службу з урахуванням вимог щодо рівня професійної компетентності, напряму підготовки (спеціальності) та обмежень, установлених цим Законом, мають громадяни України, яким виповнилося 18 років, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, які вільно володіють державною мовою [149].

Згідно з адміністративно-правовим поділом державні службовці традиційно розглядаються з точки зору виду покладених на них повноважень і поділяються на такі групи: 1) посадові особи; 2) представники влади; 3) фахівці; 4) допоміжно-обслуговуючий персонал і службовці, які виконують спеціальні роботи, зокрема й у сфері внутрішніх справ [256, с. 451].

У зв'язку з відсутністю законодавчого визначення поняття «посадова особа» для вирiшення питання щодо його визначення Міністерством юстиції України запропоновано виходити з правозастосовної практики, яка зазначає, що головним критерiєм вiднесення особи до кола посадових осiб є наявнiсть в неї органiзацiйно-розпорядчих або адмiнiстративно-господарських функцій [280].

Серед посадових осіб найважливіше місце відводиться керівникам. До керівників відносяться особи, відповідальні за прийняття і організацію виконання управлінських рішень, і таких, які мають підлеглих. Інакше кажучи вони володіють правами зовнішнього і внутрішньо-організаційного керівництва. Саме керівники наділені правом приймати рішення про надання або відмову в наданні адміністративних послуг. До посадових осіб органів внутрішніх справ відносять тих працівників, які мають право приймати осіб на службу, призначати на посаду, звільняти зі служби, присвоювати спеціальні звання (наприклад, начальники управлінь МВС України, ректори вищих навчальних закладів МВС України).

Представником влади слід вважати посадову особу, наділену правами і обов'язками щодо здійснення функцій органів державної влади або державного управління, відповідно до яких вона має право давати обов'язкові для виконання вказівки громадянам, установам і організаціям. Такими повноваженнями володіють, зокрема, працівники органів міліції, державної санітарної інспекції, державного пожежного нагляду. До представників влади у системі ОВС відносять осіб, яким присвоєно спеціальне звання міліції чи внутрішньої служби і які виконують функції щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю. Вони мають право надавати обов'язкові для виконання вказівки особам, не підпорядкованим їм у службі, у зв'язку з реалізацією повноважень згідно з чинним законодавством, наприклад, здійснювати контроль у сфері надання адміністративних послуг.

Найбільш чисельною і структурно складною категорією є фахівці, які характеризуються наявністю набутих у результаті спеціального навчання професійних умінь і навичок у сфері їх діяльності. Такі особи безпосередньо контактують із суб'єктами звернення, зокрема, надають консультації; приймають документи, необхідні для надання адміністративної послуги; видають суб'єкту звернення відповідний адміністративний акт; здійснюють підготовку та реалізацію управлінських рішень щодо надання або відмови у наданні адміністративної послуги. Базовим критерієм віднесення державних службовців до фахівців є використання ними професійних знань, умінь і навичок, набутих у результаті спеціалізованого навчання та тренувань. Додатковим критерієм є відсутність у них осіб, які підлеглі їм за посадою, і відповідно права розпоряджатися у сфері внутрішньо-організаційної діяльності [15, с. 167].

До допоміжно-обслуговуючого персоналу відносяться працівники, які виконують обов'язки щодо забезпечення управлінського процесу, нормального функціонування установи в цілому. Такі особи, як правило, зайняті технологічними операціями зі збирання, фіксації, оформлення, збереження, пошуку, розмноження і контролю за проходженням інформації та її носіїв. Це працівники підрозділів документаційного забезпечення, технічні секретарі, інший обслуговуючий та допоміжний персонал [256, с. 451-452].

Особливістю проходження державної служби в підрозділах міліції є те, що згідно зі ст. 17 розділ IV Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. № 565-XII на службу до міліції приймаються на контрактній основі громадяни України, які досягли 18-річного віку (крім випадків, установлених законодавством), мають повну загальну середню освіту, володіють державною мовою, здатні за своїми особистими, діловими і моральними якостями, фізичною підготовкою і станом здоров'я виконувати покладені на міліцію завдання. При прийнятті на службу до міліції може бути встановлено випробування строком до одного року. Стосовно осіб, які претендують на службу в міліції, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Особливості проходження служби в органах внутрішніх справ також позначаються на класифікації персоналу в цій сфері. Згідно з Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 р. № 114, до рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ належать особи, які перебувають у кадрах Міністерства внутрішніх справ і яким присвоєно спеціальні звання, встановлені законодавством [175].

До виконання функцій з надання адміністративних послуг ОВС, як правило, можуть бути задіяні усі категорії начальницького складу органів внутрішніх справ, як-то:

молодший начальницький склад (молодший сержант міліції, сержант міліції, старший сержант міліції, старшина міліції) більшою мірою відносяться до групи технічних виконавців;

середній начальницький склад (молодший лейтенант міліції, лейтенант міліції, старший лейтенант міліції, капітан міліції) - відповідно до покладених повноважень можуть належати як до групи технічних виконавців, так і фахівців (виконання обслуговуючих функцій та функцій з безпосереднього надання суб'єктам звернення адміністративних послуг);

старший начальницький склад (майор міліції, підполковник міліції, полковник міліції) належать до групи фахівців і керівників, що відповідно до займаної посади, можуть здійснювати як безпосереднє надання адміністративних послуг, так і приймати рішення по суті адміністративної справи та підписання відповідного адміністративного акта;

вищий начальницький склад (генерал-майор міліції, генерал-лейтенант міліції) - в залежності від характеру адміністративної справи, згідно зі своїм правовим статусом можуть здійснювати підписання адміністративного акта.

Отже, персонал, що здійснює надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, складається з державних службовців, працівників, що проходять службу в органах внутрішніх справ, правоздатність яких встановлюється у відповідності до чинного законодавства України і полягає, зокрема, у наявності певної професійної підготовки, спеціальних знань та навичок як щодо основних аспектів надання адміністративних послуг взагалі, так і певних особливостей цих послуг, притаманних безпосередньо сфері внутрішніх справ, що забезпечує їм можливість виконувати покладені чинним законодавством функції у цій сфері, а саме: здійснювати відповідно обслуговуючі функції, функції із безпосереднього надання адміністративних послуг, виконання інших процедурних дій у межах певної адміністративної справи, прийняття рішень у справі та підписання відповідного адміністративного акта.

Слід зазначити, що персонал завжди є провідником політики держави, носієм традицій та знань, кожна організація зазнає об'єктивну потребу в персоналі певного освітнього та кваліфікаційного рівня компетентному в своїй професії.

На визначення поняття «професійна компетентність» існують різні погляди. Одні автори окреслюють це поняття як суму знань, умінь і навичок, необхідних для діяльності певного фахівця, інші, дотримуються думки, що професійна компетентність - це не тільки володіння певною сумою знань, а й можливості їх гнучкого використання, які значною мірою залежать від творчих та практичних умінь і навичок фахівця [266].

Відповідно до визначення, наданого у Великому тлумачному словнику сучасної української мови, компетентним є той, хто має достатні знання в якій-небудь галузі; який з чим-небудь добре обізнаний; який ґрунтується на знанні, кваліфікований; який має певні повноваження, повноправний, повновладний [32, с. 445].

У словнику російської мови С.І. Ожегова слово «компетентний» визначається як знаючий, оповіщений, авторитетний в якій-небудь галузі, а поняття «компетенція» - як коло питань, в яких хто-небудь добре поінформований; коло повноважень, прав. У Словнику іноземних слів «компетентність» трактується як володіння знаннями, що дозволяють судити про що-небудь, а Радянський енциклопедичний словник дає роз'яснення поняттю «компетенція» як знанням і досвіду в тій або іншій галузі людської діяльності [104, с. 132]. Наведені визначення розкривають сутність поняття «компетентність», як комплексу знань, умінь, навичок у певній галузі, в даному випадку - сфері надання адміністративних послуг.

...